Termenul în care poate fi formulată o cerere pentru completarea deciziei pronunțate în cazul plângerii împotriva unei hotărâri a CNSC

Titlul problemei de drept: Stabilirea termenului înlăuntrul căruia poate fi formulată cererea pentru completarea unei decizii pronunțate de curtea de apel asupra plângerii împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (Curtea de Apel Suceava)

• Materia: contencios administrativ şi fiscal
• Subcategoria: contencios administrativ şi fiscal
• Act normativ incident: art. 29, 35, 68 din L. 101/2016
• Cuvinte cheie: cerere completare, decizie CNSC, termen

Practica judiciară

Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Suceava rezultă că pe rolul acestei instanţe s-a aflat un dosar în care a fost pronunţată o decizie în cadrul plângerii promovate împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (art.29 din Legea nr.101/2016), iar ulterior una dintre părţi a formulat cerere pentru completarea deciziei curţii de apel, justificată de faptul că instanţa a omis să se pronunţe cu privire la cererea vizând cheltuielile de judecată, fiind invocat art.444 din Codul de procedură civilă.

Astfel, în practica instanţei menţionate, s-au conturat următoarele opinii:

• Într-o primă opinie, s-a apreciat că în aplicarea dispoziţiilor art.68 din Legea nr.101/2016, termenul înlăuntrul căruia poate fi formulată cerere de completare a deciziei curţii de apel este de 15 zile de la pronunţarea acelei decizii. Chiar dacă plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui generis, plângerea împrumută elemente specifice recursului (exemplu: compunerea completului), motiv pentru care este aplicabil art.444 alin. din Codul de procedură civilă, teza finală. Au fost invocate şi argumente de respectare a disciplinei procedurale şi de consolidare a autorităţii de lucru judecat, în sensul în care nu poate fi supusă completării o hotărâre judecătorească fără o limită de timp procedurală.
• Într-o altă opinie, cererea de completare a deciziei curţii de apel este admisibilă prin raportare la dispoziţiile art.68 din Legea nr.101/2016 – legea specială neavând norme exprese care să reglementeze o astfel de cerere. Întrucât plângerea formulată împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este o cale de atac sui generis, ce nu poate fi încadrată în niciuna dintre ipotezele vizate de dispoziţiile art.444 alin.1 din Codul de procedură civilă, cererea de completare a unei atari decizii pronunţate de curtea de apel poate fi formulată oricând.

Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

Opinia formatorului INM

Pentru oferirea unui răspuns problemei sesizate de Curtea de Apel Suceava prezintă relevanță în scopul determinării regimului juridic de drept procesual, ca normă juridică specială aplicabilă în materia achizițiilor publice, Legea nr.101/20167, care arată la art.1 alin.1 că ,,Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, (…).”. [s.n.] Altfel spus, prin Legea nr.101/2016 legiuitorul a urmărit să reglementeze aspecte inclusiv privind procesele în analiza de legalitate a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică lato sensu (înţelegând inclusiv acordurile-cadru, contractele sectoriale şi cele privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii).

În ce privește categoria amintită de procese, acestea se pot soluționa, la alegerea părții interesate, fie în procedura contestației formulate pe cale administrativ-jurisdicțională prin pronunțarea unei decizii de către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC), susceptibilă de a fi atacată cu plângere în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.8 și următoarele din Legea nr.101/2016), fie în procedura contestației formulate pe cale judiciară prin pronunțarea unei sentințe de către tribunal – secția de contencios administrativ și fiscal, susceptibilă de a fi atacată cu recurs în fața curții de apel – secția de contencios administrativ și fiscal, care se pronunță prin decizie definitivă (art.49 și următoarele din Legea nr.101/2016).

Aşadar, potrivit art.35 alin.2 din Legea nr.101/2016 „Hotărârea prin care instanţa soluţionează plângerea este definitivă.”, reţinând totodată că art.29, art.30 alin.2 şi art.32 alin.4 din acelaşi act normativ prevăd că „Deciziile Consiliului [Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor] privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 10 zile lucrătoare de la comunicare pentru părţile cauzei, respectiv de la data luării la cunoştinţă de către alte persoane vătămate.” (art.29), respectiv „În plângere, contestatorul nu poate invoca alte motive împotriva actelor autorităţii contractante decât cele cuprinse în contestaţia adresată Consiliului.” (art.30 alin.2) şi „Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii publice, formate din 3 judecători.” (art.32 alin.4).

Totodată, art.68 din Legea nr.101/2016 prevede că „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile (…) Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, (…), în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”.

Or, art.444 alin.1 din Legea nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, prevede că „Dacă prin hotărârea dată instanţa a omis să se pronunţe asupra unui capăt de cerere principal sau accesoriu ori asupra unei cereri conexe sau incidentale, se poate cere completarea hotărârii în acelaşi termen în care se poate declara, după caz, apel sau recurs împotriva acelei hotărâri, iar în cazul hotărârilor date în căile extraordinare de atac sau în fond după casarea cu reţinere, în termen de 15 zile de la pronunţare. În cazul hotărârilor definitive pronunţate în apel sau în recurs, completarea acestora se poate cere în termen de 15 zile de la comunicare.”. [s.n.]

Observând acest din urmă text legal, reţinem că legiuitorul este favorabil remedierii, în cadrul aceluiaşi proces, a oricărei omisiuni de pronunţare a instanţei de fond sau de control judiciar asupra cererilor sau capetelor de cerere formulate de partea titulară, în scop de încercare a evitării declanşării unui nou proces, ce implică în general un consum suplimentar de resurse umane şi materiale. Tocmai de aceea, formularea art.444 din Codul de procedură civilă este una cuprinzătoare, de natură a acoperi tipicitatea procesului civil desfăşurat în primă instanţă şi căi de atac ordinare şi / sau extraordinare.

În cazul plângerii formulate împotriva deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) suntem în prezenţa primei învestiri a instanţei judecătoreşti cu o acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ – jurisdicţional ce analizează legalitatea unui act al autorităţii contractante emis în legătură cu sau în cadrul unei proceduri de atribuire.

Plângerea în discuţie se judecă în primă şi ultimă instanţă de curtea de apel, care se pronunţă printr-o decizie definitivă, nesusceptibilă deci de apel (cale de atac ordinată, specifică procedurii civile) sau recurs (cale de atac extraordinară, specifică materiei contenciosului administrativ).

În aceste condiţii, admiţând că decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din Legea nr.101/2016 este compatibilă cu procedura de completare a hotărârii reglementată de art.444 din Codul de procedură civilă, termenul de formulare a cererii trebuie identificat în conţinutul acestui din urmă text legal.

Preliminar, apreciem că procedura de completare a hotărârii se aplică şi deciziei în discuţie, chiar dacă o astfel de hotărâre nu se circumscrie strict tipologiei avute în vedere de art.444 Cod procedură civilă, nefiind o sentinţă susceptibilă de apel sau recurs şi nicio decizie pronunţată în apel sau într-o cale extraordinară de atac. Cu toate acestea, controlul efectuat de curtea de apel fiind unul pentru motive vizând atât legalitatea, cât şi temeinicia deciziei administrativ – jurisdicţionale a CNSC, reţinând totodată şi textul art.192 alin.2 din Codul de procedură civilă – „Procesul începe prin înregistrarea cererii la instanţă, în condiţiile legii.” – conchidem că procedura plângerii prezintă elemente de reglementare ce o aseamănă judecăţii în primă instanţă (fiind o primă sesizare a unei instanţe judecătoreşti în sensul art.21 rap. la art.126 din Constituţia României) sau judecăţii în apel (control judiciar asupra unui act jurisdicţional pentru motive de fapt şi de drept, competenţa curţii de apel fiind una de plină jurisdicţie, vizând atât temeinicia, cât şi legalitatea actului). Or, atât sentinţa de primă instanţă, cât şi decizia din apel sunt susceptibile de completarea hotărârii în cond. art.444 din Codul de procedură civilă şi, în mod corespunzător, va fi compatibilă cu acea procedură şi decizia curţii de apel pronunţată potrivit art.29 – 35 din Legea nr.101/2016.

În acest context, câtă vreme hotărârea în discuţie nu pare să se încadreze în niciuna dintre categoriile enumerate de textul legal, apreciem că determinarea termenului de formulare a cererii se va face prin prisma art.5 alin.3 din Codul de procedură civilă – „în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare”.

În consecinţă, termenul respectiv va fi unul de 15 zile, specific ipotezelor asemănătoare de control judiciar prin intermediul unei căi de atac, urmând a curge de la comunicarea deciziei pronunţate de curte de apel, asemănător ipotezei legale din art.444 alin.1 teza finală Cod procedură civilă privitoare la hotărârea definitivă.

În acest din urmă sens, ipotezele reglementate de art.444 din Codul de procedură civilă sunt cele referitoare la:

• (i) termenul declarării apelului şi recursului – ipoteza nu constituie o situaţie asemănătoare, întrucât decizia pronunţată de curtea de apel în soluţionarea plângerii are caracter definitiv, nefiind susceptibilă de apel sau de recurs;
• (ii) termenul de 15 zile de la comunicare – ipoteza constituie o situaţie asemănătoare celei a deciziei pronunţate de curtea de apel în soluţionarea plângerii, întrucât hotărârea este definitivă, la fel ca şi în premisa textului art.444 din Codul de procedură civilă, iar controlul exercitat de instanţă este unul de temeinicie şi legalitate, la fel ca în cazul apelului;
• (iii) termenul de 15 zile de la pronunţare – ipoteza, deşi poate constitui o situaţie asemănătoare, este înlăturată de la aplicare de teza analizată anterior, întrucât are mai multe elemente de diferenţiere, privind căi extraordinare de atac limitate în general sub aspectul admisibilităţii doar la câteva motive expres şi limitativ reglementate de legiuitor (art.488 din Codul de procedură civilă pentru recurs, art.503 din Codul de procedură civilă pentru contestaţia în anulare sau art.509 din Codul de procedură civilă pentru revizuire), spre deosebire de plângerea din materia achiziţiilor publice, procedură ce permite un control de plină jurisdicţie.

În sfârşit, deşi compunerea completului de judecată cu 3 judecători specific plângerii aminteşte de procedura recursului, totuşi asemănarea nu ar trebui făcută cu această cale de atac, întrucât, după cum s-a arătat deja, controlul judiciar în plângere nu este unul limitat la motive de legalitate, ci implică şi analiză de temeinicie, iar procedura prevăzută de art.29 – 35 din Legea nr.101/2016 constituie singurul acces oferit de legiuitor în faţa unei instanţe judecătoreşti.

Or, prin decizia nr.381/2018 a Curţii Constituţionale a României ce a vizat art.51 alin.3 din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, instanţa de contencios constituţional a arătat că „recursul” reglementat de textul legal menţionat „nu trebuie calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de procedură civilă, ci ca o veritabilă cale de atac devolutivă împotriva hotărârii organului disciplinar (Consiliul Superior al Magistraturii, prin secţiile sale, având rolul unei instanţe de judecată) – cale de atac soluţionată de către o instanţă judecătorească, anume Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare.”, respectiv „când hotărârea supusă recursului nu este o hotărâre judecătorească, recursul astfel exercitat nu poate fi calificat drept cale extraordinară de atac.” şi „această cale de atac împotriva hotărârilor secţiilor CSM trebuie să fie una efectivă, devolutivă, care să asigure toate garanţiile dreptului de acces la instanţă şi al unui proces echitabil, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare”. [s.n.]

Reţinând aceste considerente ale Curţii Constituţionale şi raportându-le la specificul plângerii reglementate de Legea nr.101/2016, apreciind că reprezintă o cale de atac devolutivă în fapt şi în drept, asemănarea sa trebuie făcută cu singura cale de atac echivalentă – anume cea ordinară a apelului – cu consecinţa reţinerii termenului de 15 zile de la comunicare din textul art.444 teza finală Cod procedură civilă pentru formularea cererii de completare a deciziei curţii de apel.

Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul opiniei exprimate de formatorul INM.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire

În unanimitate a fost agreată opinia formatorului INM.

Această problemă de drept a fost discutată cu ocazia întâ̂lnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal – Craiova, 17-18 octombrie 2019.