Titlul problemei de drept: legalitatea măsurii de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015 prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale (Curtea de Apel Timişoara)
- Materie: contencios administrativ și fiscal
- Subcategorie: alte tipuri de cauze
- Obiect în Ecris: 5210, litigiu privind funcţionari publici statutari
- Actul normativ incident: art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor; Decizia Curţii Constituţionale nr. 803/2015; Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate
- Cuvinte-cheie: funcţionari publici cu statut special, sancțiune disciplinară
Practica judiciară
Rezumat soluţie:
Sunt nelegale măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul penitenciarelor, aplicate în urma publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015, prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale.
Argumente soluţie:
La nivelul Curţii de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal s-au exprimat două opinii cu privire la problematica în discuţie.
Într-o primă opinie – care a fost stabilită ca soluţie de principiu la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal – Curtea de Apel Timişoara a reţinut nelegalitatea unei astfel de măsuri, prin raportare la decizia amintită (decizia nr. 577/19.03.2018 pronunţată în dosarul nr. 4145/108/2017).
În esenţă, instanţa de recurs a avut în vedere următoarele argumente:
– dispoziţiile art. 89 din Legea nr. 293/2004 au semnificaţia completării dispoziţiilor specifice existente în legea specială, cu prevederile legislaţiei muncii, ca drept comun în materie, acolo unde nu există prevederi speciale, şi numai în măsura în care prevederile legislaţiei muncii nu sunt incompatibile specificului raportului de serviciu al cărui subiect este funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, care este învestit cu exerciţiul autorităţii publice, precum reclamantul; or, Decizia Curţii Constituţionale nr. 803/2015 precizează în considerentele sale, aşa cum de altfel corect a subliniat şi instanţa de fond, că „elementele esenţiale în ceea priveşte naşterea, executarea şi încetarea raportului de serviciu se vor referi în mod intrinsec la statutul special al funcţionarului public din sistemul administraţiei penitenciare, statut care trebuie reglementat prin lege organică – respectiv Legea nr. 293/2004.”
– în ceea ce priveşte materia cercetării prealabile, Decizia Curţii Constituţionale nr. 803/2015 relevă în mod explicit că deficienţa legislativă atrăgând neconstituţionalitatea textului criticat (Art. 74 alin. 2 din lege: „Modul de organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină se stabileşte prin ordin al ministrului justiţiei”), constă în aceea că: „reguli esenţiale în materia efectuării cercetării prealabile, precum: stabilirea compunerii comisiei de disciplină, atribuţiile şi activitatea comisiei de disciplină, modul de sesizare şi procedura de lucru a comisiei, precum şi actele emise ca urmare a parcurgerii procedurii, nu sunt reglementate prin lege organică.”; astfel, dispoziţiile legislaţiei muncii, de care se prevalează recurenta sunt irelevante în cauză, câtă vreme, conform celor statuate de Curtea Constituţională, stabilirea comisiei de disciplină este o regulă esenţială în materia efectuării cercetării prealabile, ce ţine în mod intrinsec de statutul special al funcţionarului public, care trebuie reglementat prin lege organică specifică.
Într-o a doua opinie, prin decizia civilă pronunţată în dosarul nr. 8371/30/2017 s-a reţinut legalitatea unei atare măsuri, apreciindu-se, în esenţă, că există suficiente dispoziţii legale în legea specială (Legea nr. 293/2004) care să permită aplicarea unei sancţiuni disciplinare chiar în absenţa reglementărilor stabilite prin ordinul Ministerului Justiţiei, lipsite de eficacitate ca urmare a declarării neconstituţionalităţii temeiului legal în baza căruia a fost adoptat.
În acest sens, s-a arătat că dispoziţiile speciale ale Legii nr. 293/2004, completate cu cele din legislaţia muncii, sunt suficiente pentru a justifica legalitatea procedurii de cercetare disciplinară chiar şi în lipsa reglementărilor din Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate.
Opinia referentului
Rezultă din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei majoritare.
Opinia formatorului INM
Sediul materiei pentru efectele deciziilor instanţei de contencios constituţional este dat de dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora [d]eciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor; în privinţa legilor şi ordonanţelor în vigoare, alin. (1) al aceluiaşi articol prevede că acestea îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. Aceste prevederi constituţionale sunt reluate, la nivelul legii, de art. 31 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992.
Pentru că modalitatea în care Curtea Constituţională (CC) interpretează aceste prevederi este de interes atât pentru soluţionarea prezentei divergenţe de practică judiciară, cât şi în multe alte cazuri în care sunt incidente deciziile acestei instanţe, apreciem util să cităm pe larg considerentele paragrafelor 49 – 53 din Decizia CC nr. 874/2018, în care este făcută o sinteză a situaţiilor în care se aplică deciziile CC, precum şi a efectelor acestora:
49. În interpretarea dispoziţiilor menţionate, Curtea a reţinut, în ceea ce priveşte efectele unei decizii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, că “decizia de constatare a neconstituţionalităţii face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul acesteia prevederea neconstituţională încetându-şi aplicarea pentru viitor” (Decizia nr. 847 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august 2008). În aceste condiţii, decizia de constatare a neconstituţionalităţii se va aplica în privinţa raporturilor juridice ce urmează a se naşte după publicarea sa în Monitorul Oficial al României, Partea I – facta futura, însă, având în vedere faptul că excepţia de neconstituţionalitate este, de principiu, o chestiune prejudicială, o problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă (a se vedea Decizia nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007) şi un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007), aceasta nu poate constitui doar un instrument de drept abstract, prin aplicarea deciziilor de constatare a neconstituţionalităţii numai raporturilor juridice care urmează a se naşte, deci unor situaţii viitoare ipotetice, întrucât şi-ar pierde esenţialmente caracterul concret. Aşadar, Curtea a reţinut că aplicarea pentru viitor a deciziilor sale vizează atât situaţiile juridice ce urmează a se naşte – facta futura, cât şi situaţiile juridice pendinte (cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti la momentul publicării deciziei de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, în care respectivele dispoziţii sunt aplicabile – indiferent de invocarea excepţiei până la publicarea deciziei de admitere) şi, în mod excepţional, acele situaţii care au devenit facta praeterita, respectiv cauzele în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate, indiferent dacă până la momentul publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a deciziei prin care se constată neconstituţionalitatea, acestea au fost soluţionate definitiv şi irevocabil, cauze în care, prin exercitarea căii extraordinare de atac a revizuirii, decizia Curţii Constituţionale se va aplica şi acestora (a se vedea Decizia nr. 404 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 10 ianuarie 2017, paragrafele 27 – 29).
50. Totodată, prin Decizia nr. 126 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 185 din 11 martie 2016, paragraful 26, Curtea a stabilit că o decizie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate se aplică şi în cauzele în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate până la data publicării, altele decât cea în care a fost pronunţată decizia Curţii Constituţionale, soluţionate definitiv prin hotărâre judecătorească, ipoteză ultimă în care decizia de admitere constituie motiv de revizuire. În acest sens, în jurisprudenţa Curţii s-a mai reţinut că o decizie prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate profită atât autorilor acesteia, cât şi autorilor aceleiaşi excepţii, invocată anterior publicării deciziei, dar în alte cauze, soluţionate definitiv (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 866 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 1 februarie 2016, paragraful 21).
51. Aşadar, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, singura situaţie în care nu sunt aplicabile efectele unei decizii de admitere a Curţii Constituţionale, fiind vorba de un raport juridic epuizat – facta praeterita, este aceea a cauzelor care nu se află pe rolul instanţelor judecătoreşti la momentul publicării deciziei de admitere a Curţii, cauzele fiind soluţionate până la acest moment, şi în care nu a fost dispusă sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie având ca obiect o dispoziţie dintr-o lege sau ordonanţă constatată neconstituţională.
52. Totodată, în legătură cu efectele deciziilor Curţii Constituţionale, în ceea ce priveşte atât considerentele, cât şi dispozitivul acestora, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a statuat în mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte deciziile Curţii Constituţionale se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta, inclusiv efectului general obligatoriu al deciziilor de constatare a neconstituţionalităţii (Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010). De asemenea, potrivit jurisprudenţei Curţii, prin sintagma “considerente pe care dispozitivul deciziei Curţii se sprijină” se înţelege ansamblul unitar de argumente, care, prezentate într-o succesiune logică, realizează raţionamentul juridic pe care se întemeiază soluţia pronunţată de Curte, astfel încât nu poate fi acceptată teza potrivit căreia în conţinutul unei decizii a Curţii ar putea exista considerente independente de raţionamentul juridic care converge la soluţia pronunţată şi, implicit, care nu ar împrumuta caracterul obligatoriu al dispozitivului actului jurisdicţional. Prin urmare, întrucât toate considerentele din cuprinsul unei decizii sprijină dispozitivul acesteia, Curtea a reţinut că autoritatea de lucru judecat şi caracterul obligatoriu al soluţiei se răsfrâng asupra tuturor considerentelor deciziei (a se vedea Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017, paragraful 52).
53. De asemenea, în ceea ce priveşte forţa obligatorie a considerentelor pronunţate în deciziile Curţii Constituţionale, Curtea mai reţine că prevederile art. 147 alin. (4) teza a doua din Constituţie, referitoare la efectul general obligatoriu şi pentru viitor al deciziilor Curţii, nu disting nici în funcţie de tipurile de decizii pe care Curtea Constituţională le pronunţă, nici în funcţie de conţinutul acestor decizii, ceea ce conduce la concluzia că toate deciziile instanţei de contencios constituţional, în întregul lor, sunt general obligatorii. Curtea Constituţională s-a pronunţat în acest sens, de exemplu, prin Decizia nr. 206 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 13 iunie 2013, prin care a reţinut, invocând jurisprudenţa sa anterioară, că “atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează, în aplicarea legii criticate, să respecte cele stabilite de Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii.”
Aşadar, potrivit paragrafelor 49 – 50, deciziile CC în care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate se aplică:
- raporturilor juridice ce urmează să se nască în viitor (facta futura);
- raporturilor juridice litigioase aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti în care nu s-a pronunţat încă o soluţie definitivă (sau definitivă şi irevocabilă), indiferent dacă în acele cauze s-a invocat sau nu excepţia de neconstituţionalitate;
- raporturilor juridice soluţionate definitiv (facta praeterita), în toate cauzele în care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate admisă (atât în cea în care a fost sesizată CC, cât şi în toate celelalte).
Singurele situaţii în care nu este aplicabilă decizia de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate sunt acelea soluţionate definitiv (sau definitiv şi irevocabil) în care nu s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate (paragraful 51).
În ce priveşte puterea de lucru judecat, aceasta cuprinde atât dispozitivul, cât şi considerentele în întregul lor, atât în cauzele în care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate, cât şi în cele în care excepţia a fost respinsă (paragrafele 52 – 53).
Opinia formatorului INM va fi exprimată în următorul context factual:
– funcţionari publici cu statut special din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor (ANP) au fost sancţionaţi disciplinar în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate (numit în continuare Regulamentul), Ordin emis în temeiul art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor;
– au fost formulate acţiuni împotriva actului de sancţionare care se află în următoarele stadii procesuale: (a) la data de 18 ianuarie 2016 (data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei 51 CC nr. 803/2015 prin care s-a constatat că prevederile art. 74 alin. 2 din Legea nr. 293/2004 sunt neconstituţionale) erau soluţionate definitiv (sau, în baza vechiului Cod de procedură civilă, definitiv şi irevocabil) dar în cursul judecăţii a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, iar ulterior a fost formulată cerere de revizuire întemeiată pe acest considerent, aflată în curs de judecată pe fond; (b) se află încă în curs de judecată la data de 18 ianuarie 2016 sau sunt formulate ulterior.
În ambele situaţii, având în vedere declararea neconstituţionalităţii art. 74 alin. 2 din Legea nr. 293/2004, în acord cu soluţia de principiu a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Timişoara, considerăm că măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut special din cadrul ANP sunt nelegale deoarece se întemeiază pe un Regulament emis în temeiul unui text legal contrar Constituţiei. Este lipsit de relevanţă că „există suficiente dispoziţii legale în legea specială (Legea nr. 293/2004), care să permită aplicarea unei sancţiuni disciplinare chiar în absenţa reglementărilor stabilite prin ordinul Ministerului Justiţiei” (aşa cum se arată în motivarea opiniei minoritare) deoarece, potrivit unei practici consolidate a instanţelor de contencios administrativ, legalitatea actelor administrative se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, ţinând seama de principiul legalităţii şi de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Or, Regulamentul în întregul să este nelegal deoarece a fost emis în temeiul unui text neconstituţional şi, pe cale de consecinţă, orice măsuri de sancţionare luate în temeiul Regulamentului sunt nelegale.
Drept urmare, propunem următorul răspuns:
Măsurile de sancţionare disciplinară a funcţionarilor publici cu statut special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor sau în unităţile subordonate, luate în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate, sunt nelegale ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 803/2015.
Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
În raport cu decizia Curții Constituționale nr. 803/2015 poate fi pusă în discuție legalitatea măsurilor de sancționare disciplinară a funcționarilor publici cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor sau în unitățile subordonate, luate în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de constituire, organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi din unităţile subordonate.
Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
- La nivelul majorității curților de apel practica judiciară este în sensul anulării măsurilor de sancționare disciplinară dispuse în baza lucrărilor comisiei de disciplină organizate în temeiul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2.856/C/2004. Există și o practică judiciară minoritară, în sensul analizei legalității măsurilor de sancționare disciplinară prin raportare la dispozițiile de drept comun în materia răspunderii disciplinare.
- Decizia Curții Constituționale vizează în mod strict dispozițiile care atribuiau ministrului justiției competența de a stabili modalitatea de organizare şi desfăşurare a activităţii comisiilor de disciplină, restul dispozițiilor legale menținându-și aplicabilitatea; înlăturarea normelor de aplicare a legii (metodologice) ca efect al constatării neconstituționalității textului de lege în discuție nu poate lăsa neaplicate restul dispozițiilor din lege.
Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.
Având în vedere importanța problemei în discuție, în măsura în care se identifică jurisprudență divergentă în materie se recomandă activarea mecanismul legal de unificare a jurisprudenței prin promovarea unui recurs în interesul legii.
Această problemă de drept a fost discutată la întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal – Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019.
