Decizia nr. 40/2020, publicată în M. Of. nr. 683 din 31 iulie 2020
Soluţia: Admite sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VI-a civilă, Curtea de Apel Galaţi – Secţia a II-a civilă şi Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
În interpretarea şi aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice), stabileşte că:
Hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanţa ierarhic superioară – secţia sau completul specializat în litigii cu profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea cu privire la normele de drept substanţial aplicabile.
Considerente:
[…] 117. Problemele de drept ce se cer a fi lămurite prin prezentele sesizări vizează calea de atac, termenul de exercitare a acesteia şi instanţa competentă să o soluţioneze în cazul litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, în interpretarea dispoziţiilor art. 53 alin. (11) şi art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, aşa cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, pentru perioada anterioară modificărilor aduse prin dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice.
118. Anterior adoptării Legii nr. 101/2016, competenţa soluţionării cauzelor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi în cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică a fost reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 – capitolul 9 – şi a aparţinut fie instanţelor de contencios administrativ (la data publicării actului normativ, art. 287 stabilea expres că se aplică dispoziţiile Legii nr. 554/2004), fie instanţelor comerciale (competenţă stabilită începând cu data de 3 ianuarie 2011, prin art. I pct. 74 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin articolul unic pct. 35 din Legea nr. 278/2010), fie a fost partajată între cele două instanţe, în sensul că litigiile de natură precontractuală erau soluţionate de instanţele de contencios administrativ, iar cele ulterioare contractului, de instanţele comerciale (începând cu 23 iunie 2009, conform art. I pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 72/2009 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006).
119. Conform expunerii de motive ce au stat la baza adoptării Legii nr. 101/2016, perfecţionarea cadrului legislativ în domeniul achiziţiilor publice s-a impus, în primul rând, ca urmare a necesităţii de transpunere în legislaţia naţională a prevederilor noului pachet legislativ european: Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE, Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
120. În contextul adoptării noului pachet legislativ privind achiziţiile publice în România a fost adoptată Legea nr. 101/2016, o lege distinctă privind căile de atac în materia achiziţiilor publice şi concesiunilor, prin transpunerea Directivei Consiliului 89/665/CEE din 21 decembrie 1989, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a Directivei Consiliului 92/13/CEE, cu modificările şi completările ulterioare. Aceste directive coordonează procedurile naţionale de revizuire în domeniul achiziţiilor publice şi concesiunilor prin instituirea unor standarde comune care să asigure modalităţi rapide şi efective de corectare a oricărei presupuse încălcări a reglementărilor aplicabile în cadrul procedurilor de atribuire.
121. Astfel, prin Legea nr. 101/2016 a fost reglementat în mod distinct regimul juridic al remediilor şi căilor de atac, aplicabil în mod unitar şi valabil în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice, achiziţii sectoriale, concesiuni de lucrări şi concesiuni de servicii.
122. În acest sens, Legea nr. 101/2016 prevede în mod expres:
“Art. I. – (1) Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
(2) Prezenta lege se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor.
(3) Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea, la nivel naţional, a unor mecanisme şi proceduri efective, rapide şi eficiente de sesizare şi remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispoziţiilor legale privind atribuirea contractelor.”
123. La data adoptării Legii nr. 101/2016, forma textelor ce se solicită a fi interpretate era următoarea:
“CAPITOLUL VI Sistemul de remedii judiciar (…)
SECŢIUNEA a 2-a Soluţionarea litigiilor în instanţa de judecată
Art. 53. – (1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice. (…)
Art. 55. – (1) În cazuri justificate, dacă instanţa de judecată nu ia hotărârea de îndată, poate dispune amânarea pronunţării pentru un termen de 5 zile.
(2) Hotărârea se redactează într-un termen de 7 zile de la pronunţare şi se comunică de îndată părţilor în cauză.
(3) Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Recursul este soluţionat de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.
(4) Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.
(5) În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs rejudecă, în toate cazurile, litigiul în fond.”
124. Dificultăţile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor care formează obiectul prezentei sesizări au fost generate de intervenirea Legii nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018 şi intrată în vigoare la 2 august 2018. În expunerea de motive în vederea modificării şi completării Legii nr. 554/2004, legiuitorul a arătat că în materia contenciosului administrativ şi fiscal s-a înregistrat o creştere semnificativă a numărului de cauze nou-intrate, astfel încât volumul excesiv de mare de rezolvat pentru completurile de judecată ce funcţionează în materia contenciosului administrativ are impact direct asupra termenului de soluţionare a cauzelor, atât în ce priveşte durata care trece între data depunerii cererii şi data la care se acordă primul termen de judecată, cât şi în ce priveşte durata dintre sesizarea instanţei şi finalizarea definitivă a litigiului.
125. În aceste condiţii, scopul adoptării modificărilor legislative prin Legea nr. 212/2018 a fost acela de reducere a duratei de soluţionare a dosarelor, echilibrarea volumului de activitate între secţiile instanţelor şi între instanţe, cu respectarea competenţelor profesionale ale acestora, precum şi crearea premiselor legale ale respectării în mod real a dreptului cetăţenilor de acces la instanţă şi de rezolvare a dosarelor în termen rezonabil.
126. Printre tipurile de modificări apreciate de către legiuitor ca având un impact real în sensul dorit a fost menţionată modificarea competenţei de soluţionare pentru unele tipuri de cauze, care pot fi rezolvate şi de alte secţii sau completuri specializate, nepresupunând o problematică juridică diferită, sens în care au fost menţionate şi litigiile ce provin din executarea şi încetarea contractelor administrative.
127. În considerarea acestor argumente, prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a altor acte normative, litigiile avute în vedere de dispoziţiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 au fost împărţite în două categorii, fiind partajată în mod corespunzător şi competenţa materială procesuală a instanţei competente să le soluţioneze:
“Art. 53. – (1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante, prin completuri specializate în achiziţii publice.
(11) Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.
(12) Acţiunile prevăzute la alin. (1) şi (11) se pot introduce şi la instanţele de la locul încheierii contractului, dacă în acest loc funcţionează o unitate ce aparţine autorităţii contractante.”
128. În condiţiile în care legiuitorul nu a înţeles să modifice în mod corespunzător şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în practică au apărut divergenţe în interpretarea şi aplicarea acestui text de lege, care pare să reglementeze o singură instanţă competentă să judece calea de atac în toate litigiile avute în vedere de art. 53, aşa cum a fost acesta modificat. În realitate, textul evocat nu poate fi interpretat decât în sensul că prevede în mod expres instanţa competentă să soluţioneze calea de atac în privinţa litigiilor prevăzute de art. 53 alin. (1). O interpretare în sensul că şi în cazul hotărârilor pronunţate în fond de instanţa de drept comun calea de atac se judecă la secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet specializat în achiziţii publice, ar fi de natură să încalce, în primul rând, principiul specializării secţiilor/completurilor de judecată din cadrul unei instanţe, iar, în al doilea rând, chiar voinţa declarată a legiuitorului, care a fost aceea de degrevare a secţiei de contencios administrativ şi fiscal, respectiv a completului specializat în achiziţii publice (fără nicio distincţie după cum acestea ar funcţiona în cadrul tribunalelor sau curţilor de apel) de unele tipuri de cauze, în legătură cu care a apreciat că pot fi rezolvate şi de alte secţii sau completuri specializate.
129. În ceea ce priveşte principiul specializării secţiilor/completurilor de judecată din cadrul unei instanţe, astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent pentru soluţionarea recursului în interesul legii, în cadrul competenţei jurisdicţionale trebuie distins între competenţa materială (de atribuţie) şi competenţa teritorială, iar în cadrul competenţei materiale se distinge între competenţa materială funcţională, stabilită după felul atribuţiilor jurisdicţionale ce revin fiecărei categorii de instanţe (de exemplu, judecata în primă instanţă, judecata în apel, judecata în recurs) şi competenţa materială procesuală, care se stabileşte în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului dedus judecăţii (a se vedea paragraful 155 din Decizia nr. 18 din 17 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 6 aprilie 2017, şi paragraful 29 din Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 24 noiembrie 2017).
130. Competenţei materiale procesuale i se subsumează şi competenţa specializată, care este reglementată în cuprinsul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, precum şi în cuprinsul unor legi speciale. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 35 alin. (2) şi ale art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 (modificată prin Legea nr. 207/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 20 iulie 2018), în cadrul curţilor de apel şi al tribunalelor funcţionează secţii sau, după caz, completuri specializate pentru cauze civile, cauze cu profesionişti, cauze penale, cauze cu minori şi de familie, cauze de contencios administrativ şi fiscal, cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, insolvenţă, concurenţă neloială sau pentru alte materii, precum şi completuri specializate pentru cauze maritime şi fluviale. În consecinţă, dacă la nivelul unei instanţe există secţii sau completuri specializate, o cauză ce intră în competenţa de soluţionare a acestora trebuie repartizată la secţia sau completul specializat corespunzător, inclusiv în calea de atac.
131. Potrivit celor statuate prin Decizia nr. 17 din 17 septembrie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 16 octombrie 2018, necompetenţa materială procesuală a secţiei/completului specializat este de ordine publică, soluţie consacrată şi legislativ prin modificarea corespunzătoare a dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2 din Codul de procedură civilă (prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative), potrivit cărora necompetenţa este de ordine publică în cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei alte secţii sau altui complet specializat.
132. De altfel, în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a mai reţinut deja şi prin Decizia nr. 18 din 17 noiembrie 2016 – Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragraful 164) că în căile de atac se păstrează în mod corespunzător competenţa materială procesuală a instanţei care a judecat litigiul în fond.
133. Aşadar, dacă legiuitorul a înţeles să stabilească în mod expres competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanţei civile de drept comun, este evident că şi calea de atac va fi de competenţa secţiei sau completului corespunzător de la instanţa mai mare în grad, cu respectarea normelor de competenţă materială procesuală.
134. Este de subliniat faptul că prin stabilirea expresă a instanţei competente să soluţioneze recursul în cazurile proceselor şi cererilor păstrate în competenţa de soluţionare a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, prin completuri specializate în achiziţii publice, legiuitorul nu a înţeles să deroge, în calea de atac, de la normele de competenţă materială procesuală, păstrând specializarea instanţei de fond şi pentru instanţa competentă să judece calea de atac.
135. O eventuală opţiune a legiuitorului în sensul că întotdeauna calea de atac se judecă de către secţia contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, în complet specializat în achiziţii publice, indiferent de obiectul litigiului, atât în cazul celor prevăzute în art. 53 alin. (1), cât şi în cazul celor de la alin. (11) al aceluiaşi articol, ar fi constituit o derogare de la normele de competenţă materială procesuală în calea de atac, pentru litigiile avute în vedere de alin. (11) al art. 53. Ca atare, această derogare ar fi trebuit să fie expresă, potrivit dispoziţiilor art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, neputând fi dedusă dintr-o simplă necorelare legislativă.
136. Nu în ultimul rând, trebuie menţionat şi faptul că la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în acelaşi sens este întreaga practică judiciară decurgând din soluţiile pronunţate în regulatoarele de competenţă prin care au fost soluţionate conflictele de competenţă ivite între secţiile civile/completurile specializate în litigii cu profesionişti şi secţiile de contencios administrativ şi fiscal/completurile specializate în achiziţii publice, în soluţionarea căilor de atac împotriva hotărârilor pronunţate în litigiile decurgând din executarea contractelor administrative.
137. Având în vedere că dispoziţiile ce instituie competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în complet specializat în achiziţii publice, în judecarea căii de atac, nu sunt incidente în privinţa litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, iar textul art. 55 nu poate fi considerat modificat implicit, pentru perioada cuprinsă între modificarea adusă Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018 şi modificarea adusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, nu există dispoziţii legale exprese în ceea ce priveşte competenţa materială funcţională a instanţei în soluţionarea căii de atac împotriva hotărârilor pronunţate în astfel de litigii.
138. În acest caz, aşa cum s-a reţinut în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, inclusiv prin Decizia nr. 18 din 1 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 14 noiembrie 2018, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, devin incidente prevederile de principiu conţinute de art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă şi se impune determinarea instanţei competente să soluţioneze calea de atac prin prisma interpretării istorice şi logice a textelor legale şi a principiilor dreptului procesual civil şi organizării judiciare.
139. Instituirea expresă a competenţei de soluţionare a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanţei civile de drept comun duce la o partajare a competenţei materiale de soluţionare a unor astfel de litigii între judecătorii şi tribunale, în funcţie de criteriul valoric, după cum rezultă din dispoziţiile coroborate ale art. 94 pct. 1 lit. k) şi art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă.
140. Organizarea ierarhică a instanţelor judecătoreşti, ce rezultă din art. 2 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 94-97 din Codul de procedură civilă, presupune ca învestirea instanţelor de control judiciar să se facă din treaptă în treaptă, instanţele superioare învestite cu soluţionarea unei căi de atac de reformare putând infirma soluţiile pronunţate de instanţele inferioare.
141. Astfel, examinarea dispoziţiilor art. 94-97 din Codul de procedură civilă relevă organizarea, în sens ierarhic, a instanţelor competente să soluţioneze căile de atac.
142. Mai mult, sintagma “instanţa ierarhic superioară” este prezentă în mai multe articole ale Codului de procedură civilă – putând fi enumerate, cu titlu de exemplu, art. 53 alin. (1), art. 64 alin. (4), art. 132 alin. (4), art. 344, art. 406 alin. (6), art. 410, art. 414 alin. (1), art. 421 alin. (2), art. 437 alin. (1), art. 440 şi art. 1.071 alin. (1)-, întotdeauna cu scopul de a indica instanţa competentă să soluţioneze o cale de atac.
143. Astfel, în condiţiile reglementării în vigoare în perioada avută în vedere în prezenta cauză, competenţa trebuie atribuită instanţei ierarhic superioare celei care a pronunţat hotărârea în fond, prin aplicarea principiului organizării judecătoreşti în sistem ierarhic de tip piramidal, pentru a se împlini dezideratul realizării de către instanţe a controlului judiciar din treaptă în treaptă, dispoziţiile legale relevând că un atare sistem, în materie procesual civilă, nu a fost abandonat prin noul Cod de procedură civilă.
144. De altfel, reglementări exprese în acest sens au fost adoptate prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.074 din 18 decembrie 2018 şi intrată în vigoare din 21 decembrie 2018 (deci după intrarea în vigoare a Legii nr. 212/2018).
145. În ceea ce priveşte calea de atac incidentă în cazul litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative se constată că de la intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016 şi până la modificările aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, singura cale de atac reglementată de aceasta a fost recursul.
146. Trebuie subliniat, în acest context, faptul că Legea nr. 101/2016 este o lege specială şi derogatorie de la dispoziţiile Codului de procedură civilă, dar şi în raport cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ce constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ, câtă vreme reglementează, potrivit dispoziţiilor exprese cuprinse în art. 1, remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, această lege aplicându-se, totodată, şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor.
147. Potrivit dispoziţiilor din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:
“Art. 15. – (1) O reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie.
(2) Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie.
(3) Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.”
148. Totodată, potrivit dispoziţiilor exprese ale Legii nr. 101/2016:
“Art. 68. – Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.”
149. În consecinţă, câtă vreme prin modificările aduse art. 53 din Legea nr. 101/2016, potrivit Legii nr. 212/2018, s-a făcut trimitere la dreptul comun exclusiv din perspectiva determinării instanţei civile competente material să soluţioneze o anumită categorie de litigii dintre cele avute în vedere de legea specială, respectiv litigiile decurgând din executarea contractelor administrative, rezultă că nu au fost modificate nici calea de atac incidentă în astfel de cauze, nici procedura specială de soluţionare a acesteia, în lipsa unor dispoziţii exprese în acest sens.
150. Textul art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 nu poate fi interpretat în sensul că prin modificarea competenţei materiale în favoarea instanţei civile de drept comun în privinţa unor categorii de litigii dintre cele ce fac obiectul reglementării speciale ar fi fost modificată, implicit, şi procedura specială de judecată a acestora.
151. Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:
“Art. 58. – Evenimentele legislative
(1) După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea. (…)”
“Art. 67. – Evenimentele legislative implicite
(1) În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. (…)
(3) Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.”
152. Din perspectiva Legii nr. 101/2016, dreptul comun în materie îl constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi nu normele din Codul de procedură civilă, ce constituie dispoziţiile legii civile de drept comun şi care completează legea specială (devin incidente) numai în măsura în care nu sunt contrare acesteia.
153. Aşadar, trimiterea la dispoziţiile dreptului comun cuprinsă în modificarea intervenită prin Legea nr. 212/2018 vizează exclusiv normele de reglementare a competenţei materiale (funcţională şi procesuală) a instanţei civile competente să soluţioneze litigiile decurgând din executarea contractelor administrative, fără ca această trimitere să poată fi extinsă implicit şi asupra căii de atac sau procedurii de judecată de drept comun în materie civilă, în condiţiile în care prevederile cuprinse în Legea nr. 101/2016 sunt norme speciale, nu numai prin raportare la procedura de drept comun în materie civilă, ci chiar şi prin raportare la dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
154. O interpretare în sensul modificării implicite a procedurii de soluţionare a căii de atac în litigiile decurgând din executarea contractelor administrative în sensul aplicării normelor de procedură de drept comun în materie civilă ar presupune ca, în privinţa litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative, calea de atac să fie apelul, în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii din primă instanţă, şi, respectiv, recursul, ce poate fi declarat tot într-un termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei din apel, iar în ipoteza judecării recursului de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în caz de casare, soluţia neputând fi decât aceea de trimitere spre rejudecare, ceea ce presupune reluarea judecăţii cel puţin din faza procesuală a apelului.
155. Ţinând cont de faptul că, deşi a dat în competenţa de soluţionare a instanţei civile de drept comun litigiile decurgând din executarea contractelor administrative, legiuitorul a prevăzut în mod expres că aceste litigii se soluţionează “de urgenţă şi cu precădere”, este evident că termenele şi soluţiile reglementate în procedura de drept comun din materie civilă nu pot fi considerate compatibile cu celelalte dispoziţii speciale ale Legii nr. 101/2016.
156. Rezultă deci că o astfel de interpretare ar lipsi de eficienţă modificările adoptate de legiuitor prin Legea nr. 212/2018, în sensul declarat prin expunerea de motive ataşată acestei legi, respectiv de reducere a duratei de soluţionare a dosarelor, atât din perspectiva duratei care trece între data depunerii cererii şi data la care se acordă primul termen de judecată, cât şi în ce priveşte durata dintre sesizarea instanţei şi finalizarea definitivă a litigiului.
157. De altfel, intenţia legiuitorului de a păstra procedura specială de judecată inclusiv în privinţa litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative rezultă şi din ultima modificare a Legii nr. 101/2016, adusă potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice.
158. În raport cu cele expuse anterior, textul art. 53 alin. (11) coroborat cu cel al art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 se interpretează în sensul că hotărârea pronunţată în primă instanţă în procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanţa ierarhic superioară – secţia sau completul specializat în litigii cu profesionişti, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.
Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.
