Decizii ÎCCJ | Achitarea a jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege nu se poate face în cazul sancțiunilor contravenţionale aplicate de Consiliul Concurenţei în temeiul art. 55 alin. 1 din Legea concurenței

Decizia nr. 72/2020, publicată în M. Of. nr. 75 din 25 ianuarie 2021

Considerente:

[…] 63. Instituţia ablaţiunii priveşte regimul sancţionator în dreptul contravenţional şi reprezintă o modalitate de stingere a răspunderii, prin facilitatea legală, recunoscută contravenientului, de a achita jumătate din minimul amenzii contravenţionale, într-un termen scurt.

64. Prin Legea nr. 203/2018 s-a urmărit facilitarea plăţii acestora, prin constituirea unui cont unic de plată şi simplificarea procedurilor de urmărire a încasării amenzilor. Totodată, Legea nr. 203/2018 a adus modificări Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, prevăzând în art. 22 alin. (2) aplicarea sistemului ablaţiunii şi în situaţiile în care actele normative de stabilire a contravenţiilor nu prevedeau în mod expres această posibilitate.

65. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost chemată să statueze dacă, în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale aplicate de Consiliul Concurenţei în temeiul art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, sunt aplicabile dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018, potrivit cărora “De la data intrării în vigoare a prezentei legi, contravenientul poate achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege şi în acele situaţii în care actul normativ de stabilire a contravenţiilor nu prevedea expres această posibilitate”.

66. Conform principiilor de drept, legea generală se aplică în orice materie şi în toate cazurile, mai puţin în acelea în care legiuitorul a stabilit un regim special şi derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare faţă de norma de drept comun. Caracterul prioritar al normei speciale decurge din însăşi finalitatea adoptării ei, demonstrând intenţia legiuitorului de a deroga de la norma generală, prin prevederi de strictă interpretare şi aplicare.

67. În acest sens, dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevăd următoarele: “(1) O reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie. (2) Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie. (3) Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.”

68. Problema de drept aflată în dezbatere impune verificarea măsurii în care Legea nr. 21/1996 nu prevedea expres posibilitatea contravenientului de a achita jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege ori, dimpotrivă, o excludea, ceea ce impune un examen al compatibilităţii dintre cele două reglementări şi implică operaţiunea de calificare a textelor de lege menţionate în sesizare, pentru a se stabili dacă au caracterul unor norme speciale sau al unora generale, pentru a se da ulterior eficienţă principiilor specialia generalibus derogant, respectiv generalia specialibus non derogant.

69. Potrivit acestor reguli, norma specială, fiind derogatorie de la norma generală, se aplică cu prioritate, chiar şi atunci când este anterioară normei generale, ori de câte ori o ipoteză intră sub incidenţa prevederilor sale, iar norma specială nu poate fi modificată sau abrogată de o normă generală ulterioară decât în mod expres.

70. Pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială, care este de strictă interpretare şi aplicare, se completează cu norma generală, în măsura în care conţinutul normativ al reglementării generale nu este exclus de la aplicare de specificul normativ diferit al legii speciale.

71. Dacă Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 reprezintă norma generală în materie contravenţională, Legea nr. 21/1996, reglementând materia concurenţei, a instituit un regim sancţionator propriu în domeniu, cu un dublu rol, de amendare a conduitei ilicite şi de descurajare a săvârşirii unor fapte similare.

72. Practicile anticoncurenţiale interzise şi sancţionate de Legea nr. 21/1996 sunt fapte de o gravitate crescută şi au un impact însemnat asupra mediului concurenţial şi asupra consumatorilor, în considerarea valorilor sociale protejate prin acest act normativ, motiv pentru care nivelul sancţiunilor care pot fi aplicate este unul extrem de ridicat, de natură a da sens şi eficienţă dublului rol evocat anterior.

73. Şi instanţa de contencios constituţional a reţinut în jurisprudenţa sa că regimul sancţionator contravenţional aplicabil în domeniul concurenţei are trăsături specifice, cum ar fi amenzile prevăzute în cuantumuri foarte ridicate, aplicabilitatea limitată a dreptului comun în materie contravenţională, spre deosebire de aplicabilitatea normelor europene şi a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi o individualizare a sancţiunii distinctă de cea a altor contravenţii (a se vedea, spre exemplu, Decizia Curţii Constituţionale nr. 490 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 6 februarie 2014).

74. Caracterul special al dispoziţiilor legale care reglementează încălcarea normelor de concurenţă rezultă şi din modalitatea de constatare şi de sancţionare a contravenţiilor.

75. Spre deosebire de norma generală – Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 – care, în art. 15 alin. (1), consacră procesul-verbal ca instrument juridic prin care se aplică sancţiunea contravenţională, Legea nr. 21/1996 prevede două tipuri de acte de sancţionare: decizii ale autorităţii de concurenţă (prin intermediul cărora se constată şi se sancţionează faptele cu un grad de pericol social ridicat), precum şi procese-verbale de sancţionare (prin care se constată şi se sancţionează faptele cu un grad de pericol social mai redus).

76. În privinţa faptelor anticoncurenţiale, legea a stabilit un cadru juridic propriu al sancţiunii pecuniare, cu un conţinut normativ diferit de cel al regulilor din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care să îndeplinească cerinţa respectării caracterului disuasiv, în vederea asigurării în principal a disciplinării pentru viitor a conduitei entităţii economice destinatare a deciziei Consiliului Concurenţei.

77. Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 21/1996, constatarea contravenţiilor în materie de concurenţă este rezultatul unei analize complexe, care presupune întocmirea unui raport de investigaţie de către inspectorii de concurenţă, existenţa încălcării legii fiind constatată de forul decizional al autorităţii de concurenţă.

78. Cu excepţia celor două contravenţii de procedură prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) din Legea nr. 21/1996, în cazul cărora aplicarea sancţiunilor revine inspectorilor de concurenţă, care întocmesc un proces-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, în conformitate cu art. 60 alin. (2), pentru celelalte contravenţii, reglementate de art. 53 lit. a)-c), art. 54 şi 55, procedura sancţionatorie presupune parcurgerea a două etape: investigarea practicii presupus anticoncurenţiale şi luarea măsurilor corective în cazul în care rezultatul investigaţiei duce la concluzia existenţei încălcării aduse Legii nr. 21/1996. De asemenea, constatarea şi aplicarea sancţiunilor se realizează prin decizie a comisiilor ori a plenului Consiliului Concurenţei, potrivit art. 60 alin. (3)-(5).

79. Spre deosebire de dreptul comun, deciziile emise de autoritatea de concurenţă pot fi atacate în 30 de zile de la comunicare la Curtea de Apel Bucureşti – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în conformitate cu art. 60 alin. (6) din Legea nr. 21/1996.

80. Aspectele prezentate şi reglementarea unei politici de clemenţă proprii, care va fi expusă mai jos, relevă că abordarea materiei concurenţei de către lege este una specifică, de natură să confere răspunderii în domeniu un profil aparte, distinct de cel al răspunderii contravenţionale de drept comun.

81. Pornind de la aceste premise, urmează a se verifica măsura în care norma specială (Legea nr. 21/1996) se completează cu norma generală în materie contravenţională [Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018].

82. De principiu, o atare completare este posibilă, dar numai în măsura în care conţinutul normativ al reglementării generale nu este exclus de la aplicare de specificul normativ diferit al legii speciale.

83. Contravenţiile pe care Legea nr. 21/1996 le prevede, în art. 53-55, sunt unele caracterizate de un grad de pericol social ridicat.

84. Şi latura obiectivă a contravenţiilor, şi nivelul amenzii reglementate de lege relevă un nivel de pericol social mai redus al faptelor întreprinderilor sau ale asocierilor de întreprinderi, sancţionate de art. 53, în comparaţie cu cele care sunt sancţionate de art. 55.

85. În timp ce contravenţiile prevăzute de art. 53 se sancţionează cu amendă de la 0,1% la 1% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancţionării, în cazul celor reglementate de art. 55 procentele sunt cuprinse între 0,5% şi 10%. În urma modificării Legii nr. 21/1996, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 170/2020, limita minimă a amenzii se raportează la veniturile totale realizate pe teritoriul României de întreprindere sau de asocierea de întreprinderi în anul financiar anterior sancţionării; în situaţia în care amenda aplicată depăşeşte limita minimă, aceasta se raportează la cifra de afaceri totală mondială realizată de întreprinderea sau asocierea de întreprinderi în anul financiar anterior sancţionării.

86. Potrivit art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, “Contravenţiilor prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) li se aplică prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia art. 5, 8, 28, 29, 32 şi 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare”.

87. Utilizând raţionamentul per a contrario, celorlalte contravenţii prevăzute de Legea nr. 21/1996 nu li se aplică prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001.

88. Cum folosirea acestui argument poate fi neconcludentă, mai ales atunci când, pornindu-se de la o ipoteză de excepţie, se afirmă regula opusă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reţine că fizionomia specifică a răspunderii contravenţionale de drept al concurenţei, conturată din analiza efectuată mai sus, conduce spre acelaşi rezultat.

89. Art. 61 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 este singura normă de trimitere la Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, pe care Legea nr. 21/1996 o prevede.

90. În conformitate cu art. 56 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, “Prin excepţie de la prevederile art. 53 şi art. 55 alin. (1) din prezenta lege şi ale art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în cazul întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi nou-înfiinţate, care nu a înregistrat cifra de afaceri în anul anterior sancţionării, aceasta va fi sancţionată cu: a) amendă de la 10.000 lei la 1.000.000 lei, în cazul contravenţiilor prevăzute la art. 53; b) amendă de la 15.000 lei la 2.500.000 lei, în cazul contravenţiilor prevăzute la art. 55 alin. (1)”.

91. Acest text nu este unul de trimitere, ci unul derogatoriu, de excepţie, deci de strictă interpretare şi are ca obiect de reglementare doar limitele amenzii.

92. Ca atare, el nu poate fi folosit ca argument pentru a se considera că toate celelalte norme din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 ar fi aplicabile în materia pe care Legea nr. 21/1996 o reglementează; dimpotrivă, art. 56 alin. (2) trebuie citit în corelaţie cu art. 61, prezentat mai sus, care circumstanţiază limitele în care Legea nr. 21/1996 se completează cu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001: contravenţiile reglementate de art. 53 lit. d) şi e).

93. De altfel, indicarea art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în conţinutul art. 56 alin. (2), este şi inutilă, de vreme ce acest text este cuprins în enumerarea de norme inaplicabile din art. 61 din Legea nr. 21/1996.

94. Se impune, aşadar, concluzia că, în condiţiile specificului normativ al Legii nr. 21/1996, norma generală (prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001) se aplică numai contravenţiilor prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) şi nici în cazul acestora în integralitate; din perspectiva supusă dezlegării, instituţia ablaţiunii este exclusă în ipoteza contravenţiilor prevăzute de art. 53 lit. d) şi e) din Legea nr. 21/1996.

95. Aceasta nu îngăduie interpretarea că, în cazul celorlalte contravenţii prevăzute de norma specială, sistemul ablaţiunii s-ar aplica, ci semnifică doar că norma generală nu mai completează norma specială, întrucât specificul normativ diferit al legii speciale o exclude de la aplicare.

96. În acest context, se impune precizarea că, fiind învestită cu analiza măsurii în care Legea nr. 21/1996 derogă de la norma generală în materie contravenţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în cuprinsul Deciziei nr. 3.202 din 8 octombrie 2018, a confirmat că normele din Legea nr. 21/1996 au caracter de lege specială şi a constatat că regulile din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 sunt inoperante în ipotezele în care există dispoziţii cu un conţinut normativ diferit, cum este cazul regimului sancţionator al contravenţiilor. În cuprinsul aceleiaşi decizii s-a reţinut că prevederile generale în materie de contravenţie sunt incidente în domeniul concurenţei doar pentru contravenţiile de procedură la care se face referire în art. 53 lit. d) şi e) din Legea nr. 21/1996.

97. Prin urmare, instituind o procedură specială şi un regim sancţionatoriu distinct şi înlăturând de la aplicare dispoziţiile art. 28 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 chiar şi în cazul contravenţiilor de procedură cu cel mai redus grad de pericol social, se impune concluzia că normele din Legea nr. 21/1996 reprezintă lex specialis, ceea ce face ca în materia concurenţei sistemul ablaţiunii să nu se aplice, cu o singură excepţie, care va fi indicată în cele ce succedă.

98. Ulterior sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Legea nr. 21/1996 a fost modificată prin art. 21 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 170/2020, iar art. 52 al legii i s-a adăugat al doilea alineat, potrivit căruia “Prin excepţie de la dispoziţiile art. 53-59, întreprinderile care se încadrează în categoria microîntreprinderilor au posibilitatea achitării amenzilor contravenţionale aplicate prin actele administrative de sancţionare emise de formaţiunile deliberative ori de inspectorii de concurenţă, în conformitate cu art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenţionale, cu modificările ulterioare”.

99. Acest text, aplicabil doar microîntreprinderilor, prevede în mod expres că sistemul ablaţiunii este incident numai în situaţia prezentată, prin excepţie de la prevederile legale supuse interpretării prin sesizarea de faţă.

100. Cum dezlegarea instanţei supreme poartă asupra regulii, nu şi asupra excepţiei şi este una de principiu, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, aplicarea ei urmează să fie făcută în mod particular, ţinând cont, de la caz la caz, de eventuala incidenţă a art. 52 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, astfel cum a fost modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 170/2020, care nu a format obiect al sesizării.

101. Un argument suplimentar în sprijinul acestei interpretări oferite regulii rezultă şi din intenţia legiuitorului, care a reglementat modalităţi specifice de individualizare a sancţiunilor în cazul săvârşirii unei contravenţii în domeniul concurenţei.

102. Dispoziţiile art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996 sancţionează faptele anticoncurenţiale, evaluarea gravităţii încălcării realizându-se de la caz la caz, în vederea realizării obiectivului urmărit de legiuitor, enunţat în art. 1 (“protecţia, menţinerea şi stimularea concurenţei şi a unui mediu concurenţial normal, în vederea promovării intereselor consumatorilor”).

103. Prin art. 57 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 21/1996 s-au stabilit criteriile în funcţie de care se individualizează sancţiunile: gravitatea şi durata faptei, iar potrivit tezei a doua a aceluiaşi alineat, prin instrucţiuni adoptate de către Consiliul Concurenţei se stabilesc şi celelalte elemente în funcţie de care individualizarea sancţiunilor se face.

104. Articolul 57 alin. (2)-(5) din Legea nr. 21/1996 prevede următoarele: “(2) În cazul contravenţiilor prevăzute la art. 55 alin. (1), dacă întreprinderea recunoaşte, în mod expres, înainte de audieri, săvârşirea faptei anticoncurenţiale şi, acolo unde este cazul, propune remedii care duc la înlăturarea cauzelor încălcării, Consiliul Concurenţei poate aplica o reducere a amenzii cu un procent cuprins între 10% şi 30% din nivelul de bază determinat conform instrucţiunilor adoptate potrivit prevederilor alin. (1). În cazul acordării reducerii pentru recunoaşterea faptei, nivelul amenzii va fi diminuat inclusiv când acesta este stabilit la minimul prevăzut de lege, fără ca amenda aplicată să fie mai mică de 0,2% din cifra de afaceri realizată în anul financiar anterior sancţionării. (3) Reducerea cuantumului amenzii în baza alin. (2) este posibilă doar pe baza unei solicitări exprese formulate de întreprinderea interesată. Solicitarea va conţine recunoaşterea clară şi neechivocă a răspunderii pentru încălcare, precum şi o declaraţie privind cuantumul maxim al amenzii pe care întreprinderea este dispusă să o plătească. În decizia Consiliului Concurenţei se vor menţiona cuantumul amenzii determinat anterior aplicării dispoziţiilor alin. (2), precum şi cuantumul amenzii rezultat în urma reducerii acordate pentru recunoaştere. În situaţia în care Consiliul Concurenţei nu acceptă termenii solicitării adresate de întreprindere, nu se va acorda o reducere a amenzii şi recunoaşterea formulată nu va fi utilizată ca element probatoriu. (4) În situaţia în care, înainte de comunicarea raportului de investigaţie, întreprinderea transmite o propunere privind formularea unei recunoaşteri în condiţiile alin. (3), Consiliul Concurenţei va putea aplica o procedură simplificată, conform instrucţiunilor adoptate de autoritate. (5) Exercitarea de către întreprindere a acţiunii în anulare a deciziei Consiliului Concurenţei, în privinţa aspectelor care fac obiectul recunoaşterii, atrage pierderea beneficiului prevăzut la alin. (2), referitor la reducerea cuantumului amenzii. La solicitarea Consiliului Concurenţei, instanţa va soluţiona acţiunea în anulare înlăturând beneficiul reducerii acordat pentru recunoaştere şi va stabili amenda în consecinţă”.

105. Mai departe, în conformitate cu prevederile art. 57 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, “În cazurile implicând părţi care beneficiază de aplicarea politicii de clemenţă, dar nu sunt absolvite de răspunderea pecuniară, reducerea cuantumului amenzii ca urmare a recunoaşterii va fi adăugată reducerii aplicate în urma procedurii de clemenţă, fără ca însumate să depăşească 60% din nivelul determinat conform instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor”.

106. Semnificativ este şi că entitatea care stabileşte prin instrucţiuni procedura specifică privind cadrul pentru acordarea unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârşirea unei fapte anticoncurenţiale este Consiliul Concurenţei, potrivit art. 57 alin. (7) din Legea nr. 21/1996.

107. Ca atare, legiuitorul a prevăzut anumite criterii pe baza cărora se stabilesc sancţiunile şi a lăsat Consiliului Concurenţei posibilitatea ca, în aplicarea legii, să adopte anumite norme.

108. Aşa au fost adoptate Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, aprobate prin Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1.037/2019, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.017 din 18 decembrie 2019, al căror scop este de a stabili modalităţile de individualizare a sancţiunilor în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute la art. 55 din lege, ţinându-se seama de gravitatea şi durata faptei, dar şi de alte elemente, precum şi procedura de acordare a unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârşirea unei fapte anticoncurenţiale.

109. Pe de altă parte, aplicarea art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 ar goli de conţinut caracterul disuasiv al amenzilor prevăzute de Legea nr. 21/1996, determinând ca întreprinderea sancţionată pentru încălcarea regulilor de concurenţă să achite o amendă care poate fi chiar şi de 40 de ori mai mică decât cea aplicată. O atare abordare ar încălca obligaţiile asumate de România ca stat membru al Uniunii Europene.

110. Normele naţionale în materie de concurenţă transpun prevederi europene şi urmăresc aplicarea eficientă pe plan intern a dispoziţiilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, atât din punctul de vedere al deciziilor pe care autoritatea naţională de concurenţă are competenţa să le adopte, în baza Regulamentului (CE) nr. 1/2003 al Consiliului, cât şi din punctul de vedere al obligaţiilor de cooperare pe care Consiliul Concurenţei le are în raporturile cu Comisia Europeană şi cu autorităţile de concurenţă din celelalte state membre.

111. Potrivit art. 5 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului, Consiliul Concurenţei, alături de autorităţile de concurenţă ale statelor membre, este competent să aplice prevederile art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene în cazuri individuale, cu obligaţii exprese în materie de concurenţă.

112. Având în vedere impactul încălcărilor regulilor de concurenţă, care produc consecinţe grave atât economiei în ansamblul ei, cât şi, în mod direct, consumatorilor şi celorlalte întreprinderi de pe piaţă, pentru a fi eficiente, sancţiunile trebuie să transmită un puternic mesaj de descurajare contravenienţilor şi să fie într-un cuantum necesar realizării efectului disuasiv.

113. Astfel, obiectivul amenzilor impuse în cazul încălcării normelor de concurenţă îl reprezintă descurajarea, prin sancţionarea întreprinderilor respective (descurajare cu aspect specific) şi descurajarea altor întreprinderi de la adoptarea sau continuarea unui comportament care încalcă normele de concurenţă (descurajare cu caracter general).

114. În ce priveşte cuantumul amenzii în cazul încălcării normelor de concurenţă, Directiva nr. 1/2019 a Parlamentului European şi a Consiliului impune autorităţilor de concurenţă din statele membre să aplice amenzi eficace, proporţionale şi disuasive, astfel încât să se asigure nu numai funcţionalitatea relaţiilor comerciale din pieţe, ci şi echilibrul concurenţial din acestea, în beneficiul consumatorului. În acest sens, considerentul 47 din preambulul Directivei nr. 1/2019 arată că “Pentru a se garanta că amenzile impuse pentru încălcări ale articolelor 101 şi 102 din TFUE reflectă importanţa economică a încălcării respective, autorităţile naţionale de concurenţă ar trebui să ţină seama de gravitatea încălcării. Autorităţile naţionale de concurenţă ar trebui, de asemenea, să fie în măsură să stabilească amenzi proporţionale cu durata încălcării. Aceşti factori ar trebui să fie evaluaţi în conformitate cu jurisprudenţa relevantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, într-un mod care să asigure efectul disuasiv. Evaluarea gravităţii ar trebui să fie efectuată de la caz la caz pentru fiecare tip de încălcare, ţinându-se seama de toate împrejurările cazului. Factorii care ar putea fi luaţi în considerare includ natura încălcării, cota de piaţă cumulată a tuturor întreprinderilor în cauză, sfera geografică a încălcării, punerea sau nu în aplicare a încălcării, valoarea vânzărilor de bunuri şi servicii ale întreprinderii, de care este legată în mod direct sau indirect încălcarea şi dimensiunea şi puterea de piaţă a întreprinderii în cauză. Existenţa unor încălcări repetate din partea aceluiaşi autor arată tendinţa acestuia de a săvârşi astfel de încălcări, fiind, prin urmare, un indicator foarte clar al necesităţii ridicării nivelului de sancţionare pentru obţinerea efectului scontat de descurajare. În consecinţă, autorităţile naţionale de concurenţă ar trebui să aibă posibilitatea de a majora amenda care urmează să fie impusă unei întreprinderi sau unei asocieri de întreprinderi după ce Comisia sau o autoritate naţională de concurenţă a adoptat o decizie prin care constată că respectiva întreprindere sau asociere de întreprinderi a încălcat articolul 101 sau 102 din TFUE şi că respectiva întreprindere sau asociere de întreprinderi a continuat să comită aceeaşi încălcare sau comite o încălcare similară. (…)” Preambulul aceleiaşi directive, la considerentul 49, menţionează următoarele: “(…) Pentru a se asigura faptul că autorităţile naţionale de concurenţă pot impune amenzi disuasive, cuantumul maxim al amenzii care poate fi impus pentru fiecare încălcare a articolului 101 sau 102 din TFUE ar trebui stabilit la un nivel de cel puţin 10% din cifra de afaceri mondială totală a întreprinderii în cauză. Acest fapt nu ar trebui să împiedice statele membre să menţină sau să adopte amenzi maxime mai ridicate care pot fi impuse.”

115. Având în vedere aceste principii, efectul disuasiv al amenzii aplicate pentru încălcarea normelor în materie de concurenţă poate fi asigurat doar printr-o interpretare şi aplicare a normelor de executare a sancţiunilor în acord deplin cu prevederile ce reglementează procedura de aplicare şi individualizare a sancţiunilor reglementate de Legea nr. 21/1996, iar aplicarea art. 22 alin. (2) din Legea nr. 203/2018 ar echivala, în fapt, cu neaplicarea amenzii, determinând ca descurajarea şi corectarea conduitei ilicite să fie golite de conţinut.

116. Incompatibilitatea sistemului ablaţiunii reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 203/2018, cu regimul sancţionator contravenţional aplicabil în domeniul concurenţei rezultă şi din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

117. Este adevărat că reglementarea răspunderii contravenţionale şi a sancţiunilor cu caracter administrativ este de competenţa legiuitorului naţional şi ţine de politica statului, însă autonomia procedurală şi marja de apreciere stabilită statelor membre nu are caracter absolut, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene limitând interpretarea şi aplicarea principiului autonomiei procedurale în mod progresiv, în funcţie de specificul fiecărui caz.

118. Art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, care consacră principiul cooperării loiale, impune statelor membre responsabilităţi pozitive şi negative: li se cere să ia toate măsurile necesare pentru a se asigura respectarea obligaţiilor rezultate din tratate şi să se abţină de la adoptarea oricărei măsuri care ar putea periclita atingerea obiectivelor Uniunii.

119. Totodată, în domeniul concurenţei, în Cauza C-439/08 Vebic, Curtea de Justiţie a subliniat că statele membre trebuie să se asigure că normele pe care le edictează sau le aplică nu aduc atingere aplicării efective a articolelor 101 şi 102 din Tratat (pct. 57).

120. De asemenea, în Cauza C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi, Curtea a stabilit că obligaţia statelor membre de a nu aplica legislaţia naţională care contravine dreptului Uniunii incumbă nu doar instanţelor naţionale, ci şi instituţiilor administraţiei de stat, inclusiv autorităţilor naţionale de concurenţă (pct. 49-50).

121. În acelaşi sens, în Cauza C-557/12 Kone, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a enunţat necesitatea ca normele naţionale să asigure deplina efectivitate a dreptului Uniunii în materie de concurenţă şi că aceste norme trebuie să ţină seama, în special, de obiectivul urmărit de art. 101 din Tratat, respectiv asigurarea menţinerii unei concurenţe efective şi nedistorsionate pe piaţa internă.

122. În considerarea celor expuse, severitatea sancţiunilor prevăzute de Legea nr. 21/1996 şi mecanismul de aplicare a acestora sunt justificate de împrejurarea că faptele anticoncurenţiale au efecte nocive asupra economiei de piaţă, au efecte restrictive asupra altor operatori economici şi mai ales asupra consumatorilor finali care suportă costul mai ridicat al produselor şi serviciilor, generat de comportamentul anticoncurenţial. De aceea, nivelurile ridicate ale amenzilor sunt menite să pedepsească practicile care distorsionează concurenţa, să inhibe alte încălcări ale regulilor de politică concurenţială şi să împiedice strategii economice de asumare a achitării unei jumătăţi din minimul amenzii prevăzute de lege, în considerarea unui profit superior obţinut din săvârşirea faptei.

123. Prin urmare, regula desprinsă din analiza de faţă este în sensul că sistemul ablaţiunii este incompatibil cu normele speciale ale Legii nr. 21/1996, care, în această privinţă, nu se completează cu dreptul comun, iar interpretarea contrară ar nesocoti atât scopul enunţat în art. 1, cât şi principiile care guvernează aplicarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute de art. 55 din Legea nr. 21/1996, astfel cum au fost cristalizate în legislaţia naţională şi europeană.

Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.