Jurisprudența ÎCCJ | Act administrativ cu caracter normativ. Analiza efectelor neintroducerii acțiunii în anulare în termenul de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă

1. Act administrativ cu caracter normativ. Analiza efectelor neintroducerii acțiunii în anulare în termenul de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă.

Texte de lege invocate: Legea nr. 554/2004, art. 7 alin. (1¹), art. 11 alin. (4)

În raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (1¹) coroborate cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, este lipsită de fundament interpretarea potrivit căreia o plângere prealabilă  neurmată în termen de 6 luni de formularea acţiunii în contencios administrativ ar atrage decăderea/prescripţia din dreptul de a formula, la o dată ulterioară, cu urmarea procedurii plângerii prealabile,  o  acţiune în anularea actului administrativ normativ.

2. Reactualizarea delimitării fondului cinegetic al României în fonduri de vânătoare. Obligația respectării principiului continuității. Lipsa de relevanță juridică a acordurilor încheiate în regim de drept privat.

Text de lege invocat: Legea nr. 103/1996, art. 46

Notă: Înalta Curte a avut în vedere dispozițiile art. 46 din Legea fondului cinegetic și a protecției vânatului nr. 103/1996, publicată în M.Of. nr. 235 din 27 septembrie 1996, cu modificările și completările ulterioare. În urma republicării acestei legi în M.Of. nr. 328 din 17 mai 2002, articolele sale au fost renumerotate, art. 46 devenind art. 47. (Ulterior, Legea nr. 103/1996  a fost abrogată prin  Legea vânătorii și a protecției fondului cinegetic nr. 407/2006, publicată în M.Of. nr. 944 din 22 noiembrie 2006).

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 46 din 1 martie 2018, Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea reclamantei şi a anulat în parte Ordinul nr. 193/2002 privind reactualizarea delimitării fondului cinegetic al României emis de Ministrul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, în ceea ce priveşte art. 1, anexa nr. 3, privind schiţa şi descrierea fondurilor de vânătoare nr. 29 Şieuţ şi nr. 25 Săcal şi în consecinţă, a obligat pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor să efectueze operaţiunea administrativă de modificare a schiţelor celor două fonduri de vânătoare şi a descrierii limitelor Fondului de Vânătoare nr. 25 Săcal, în ceea ce priveşte limita de sud a fondului de vânătoare nr. 29 Şieuţ şi respectiv limita de nord a fondului de vânătoare nr. 25 Săcal pe traseul pârâului Gledinel, limita de ocol între Ocolul Silvic Bistriţa şi Ocolul Silvic Reghin, pe limita de judeţ între judeţul Bistriţa Năsăud şi judeţul Mureş. A obligat pârâţii să plătească reclamantei suma de 2.550 de lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, arată că prima instanţă a respins, prin încheierea interlocutorie din 21.06.2017, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune al reclamantei, reţinând că Ordinul nr. 193/30.04.2002 este un act administrativ normativ, împotriva căruia poate fi formulată plângere prealabilă oricând, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004.

 Hotărârea este nelegală fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile. Intimata-reclamantă a susţinut că, prin cererea adresată Ministerului Mediului Apelor şi Pădurilor înregistrată sub nr. 152252/21.01.2016, şi-a exprimat nemulţumirea faţă de limitele celor două fonduri de vânătoare stabilite prin Ordinul atacat, solicitând modificarea schiţelor fondurilor cinegetice 29 Şieuţ şi 25 Săcal, adresa constituind plângere prealabilă, în sensul art. 7 alin.(1) din Legea nr. 554/2004. Reclamanta a omis, însă, că un atare demers l-a întreprins şi la data de 29.08.2013, prin adresa înregistrată la Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice sub nr. 199483/29.08.2013, aceasta constituind o veritabilă plângere prealabilă.

Prin urmare, termenul de prescripţie de 6 luni defipt de dispoziţiile anterior evocate a început să curgă la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile adresate în 2013, adică în luna martie 2014.

Intimata-reclamantă trebuia să promoveze acţiunea în contencios administrativ înlăuntrul termenului de prescripţie calculat prin raportare la adresa nr. 199483/29.08.2013, iar acţiunea introdusă la 25.07.2016 este prescrisă chiar dacă reclamanta a urmat o nouă procedură prealabilă cu autoritatea publică pârâtă, în cursul anului 2016. Practic, prin acest din urmă demers reclamanta a eludat dispoziţiile Legii nr. 554/2004, reiterând procedura prealabilă în scopul de a atrage curgerea unui nou termen de prescripţie. Or, o asemenea conduită juridică nu poate fi acceptată.

 Pe cale de consecinţă, se impune casarea încheierii interlocutorii, admiterea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi respingerea acţiunii, ca fiind prescris dreptul material la acţiune.

 Referitor la fondul cauzei soluţionat prin sentinţa recurată, recurenta arată că instanţa a pronunţat hotărârea cu încălcarea dispoziţiilor art. 969 din vechiul Cod civil, aplicabil la data încheierii procesului-verbal de recunoaştere a actualelor limite ale celor două fonduri de vânătoare, dar şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 103/1996, în vigoare la data emiterii actului administrativ normativ.

Din cuprinsul referatului de aprobare a ordinului atacat rezultă că s-a procedat la stabilirea limitelor fondurilor de vânătoare în cooperare cu gestionarii celor două fonduri de vânătoare, care şi-au însuşit noile limite, trasate cu acordul lor.

Aprecierea pur subiectivă şi arbitrară a judecătorului fondului, potrivit căreia consimţământul intimatei-reclamante în cedarea unei suprafeţe de 700 ha din fondul de vânătoare pe care îl gestionează către fondul de vânătoare nr. 25 Săcal nu ar fi fost unul „veritabil” nu poate sta la baza lipsirii de efecte juridice a acordului dintre părţi.

 De altfel, judecătorul fondului nu a indicat motivele pentru care acest acord nu ar avea valoare juridică, limitându-se doar la a menţiona că reclamanta s-ar fi adresat organelor competente imediat ce a sesizat neconcordanţa între descrierea limitelor şi schiţe. Or, aceasta nu poate constitui un motiv de nulitate a actului juridic încheiat, câtă vreme consimţământul a fost liber exprimat la vremea respectivă de către preşedintele Asociaţiei reclamante, care administrează fondul de vânătoare nr. 29 Şieuţ.

 Prin adresa nr. 4168/20.12.2018 a Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice s-a comunicat care sunt coordonatele punctelor de pe linia comună a celor două fonduri, fiind anexată schiţa din care rezultă această limită teritorială actuală. Recurenta precizează că limita de nord a fondului cinegetic nr. 25 Săcal este conformă schiţei fondului, a descrierii şi a suprafeţelor cuprinse în această fişă. Limita de nord nu corespunde cu limita administrativă dintre judeţe şi nici nu este obligatorie o asemenea suprapunere, neexistând niciun text legal care să interzică pătrunderea în alt judeţ a unui fond de vânătoare. Limitele fondurilor se stabilesc nu în funcţie de limitele judeţelor, ci în funcţie de anumite repere naturale: drumuri, cursuri de apă, culmi, etc.

 Nu are relevanţă împrejurarea că în perioada 1980-2002 fondul de vânătoare Săcal nu a deţinut suprafeţe în judeţul Bistriţa-Năsăud, câtă vreme reprezentanţii celor două fonduri au căzut de acord ca fondul de vânătoare gestionat de recurentă să pătrundă în judeţul limitrof, derogând în acest fel de la principiul continuităţii.

 Şi prin nota de constatare nr. 6481/1/16.09.2015 a Comisariatului pentru Regim Silvic şi Cinegetic Braşov se confirmă că limita teritorială a fondului gestionat de recurentă este cea cuprinsă în Ordinul nr. 193/2002, stabilită cu acordul gestionarilor învecinaţi.

 Judecătorul fondului a arătat că nu există o justificare rezonabilă ca terenurile aparţinând locuitorilor comunei Monor să fie incluse într-un fond de vânătoare din alt judeţ, însă o atare justificare nu era necesară în condiţiile în care limitele celor două fonduri s-au stabilit pe baza înţelegerii părţilor. În cauză nu poate fi incidentă jurisprudenţa Chassagnjou contra Franţei, hotărârea CEDO din această cauză vizând o cu totul altă ipoteză decât cea din cauza de faţă, respectiv apartenenţa forţată a reclamanţilor la o asociaţie de vânătoare. CEDO a analizat ingerinţa în dreptul de proprietate al proprietarilor de terenuri care au fost obligaţi să devină membrii unor asociaţii de vânătoare sau să suporte prezenţa pe terenurile lor a vânătorilor, în vreme ce în cauza de faţă vânătorii din comuna Monor nu sunt nemulţumiţi de faptul că se vânează pe terenurile lor, ci de faptul că aceste terenuri sunt arondate altui fond de vânătoare.

În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, arată că această chestiune trebuie tranşată plecând de la stabilirea caracterului actului administrativ atacat. Ordinul nr. 193/2002 este, raportat la întinderea efectelor juridice pe care le produce, un act normativ, care stabileşte cadrul general al delimitării fondului cinegetic al României.

 Actelor administrative cu caracter normativ nu li se aplică dispoziţiile art. 11 alin.(1) lit.c), ci cele ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc că aceste acte pot fi atacate oricând. Rezultă că acţiunea a fost formulată în termen la data de 25.07.2016, iar critica de nelegalitate a încheierii se impune a fi respinsă.

 În ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate a sentinţei, criticile recurentei sunt, de asemenea, nefondate. Instanţa a stabilit că delimitarea celor două fonduri de vânătoare prin actul normativ atacat încalcă prevederile art. 46 din Legea nr. 103/1996, care impune respectarea principiului continuităţii în reactualizarea delimitării fondurilor de vânătoare. Ordinul a avut ca scop „reactualizarea delimitării fondului cinegetic” cu date concrete în baza unui studiu modern, iar nu o rearondare a fondurilor de vânătoare, fără vreun criteriu sau temei de fapt şi de drept.

 Singurul argument adus de ministerul pârât şi susţinut cu vehemenţă de recurenta-intervenientă pentru deposedarea reclamantei de cele 700 ha (care au făcut parte până la emiterea ordinului din fondul de vânătoare nr. 29 Şieuţ) este acela al acordului pe care asociaţia reclamantă, prin preşedintele său, l-ar fi exprimat cu privire la limita sudică a fondului de vânătoare.

 Ministerul Apelor şi Pădurilor a depus înscrisuri referitoare la acest acord, din care rezultă că reprezentantul asociaţiei reclamante şi-a dat acordul cu privire la o delimitare potrivit căreia nu numai fondul 25 Săcal intră pe raza administrativă a judeţului Bistriţa-Năsăud, ci şi fondul 29 Şieuţ intră pe raza administrativă a judeţului Mureş. Or, delimitarea fondurilor expusă prin ordinul atacat adoptă numai intrarea fondului 25 Săcal pe raza administrativă a judeţului Bistriţa-Năsăud, nu şi intrarea fondului 29 Şieuţ pe raza administrativă a judeţului Mureş

De altfel, dezacordul reclamantei în ceea ce priveşte modificarea schiţelor şi limitelor celor două fonduri a fost unul expres exprimat înainte de adoptarea Ordinului nr.193/2002. Însăşi recurenta a recunoscut în mod constant că limita reală dintre cele două fonduri este cea corespunzătoare schiţelor de delimitare din 1980, 1997 şi 2001, aspect care rezultă din procesul-verbal nr. 91/3.07.2002 întocmit în prezenţa reprezentantului ITRSC Bistriţa.

 Limitele pretinse de recurentă nu au fost niciodată acceptate de către intimata-reclamantă.

 Pe de altă parte, nicio dispoziţie a Legii nr. 103/1996 nu permite rearondarea fondurilor de vânătoare, chiar şi în condiţiile existenţei acordului gestionarului fondului vecin.

 Jurisprudenţa CEDO invocată de reclamantă şi însuşită de curtea de apel este relevantă în cauză având în vedere că 12 membrii vânători ai asociaţiei de vânătoare reclamante sunt cetăţeni ai comunei Monor, rearondată prin ordinul atacat la fondul de vânătoare nr. 25 Săcal.

Şi în cauza de faţă este evidentă încălcarea prerogativelor dreptului de proprietate, acestor membrii ai asociaţiei limitându-li-se dreptul de dispoziţie asupra terenurilor proprii.

 Dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 103/1996 nu pot fi înlăturate de la aplicare de aşa-zisul acord al părţilor asupra limitelor fondurilor de vânătoare, acord care, de altfel, nu a existat.

4.2 Intimatul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs, dar a depus înscrisuri, în privinţa cărora s-a constatat de către instanţa de recurs că nu pot fi calificate ca înscrisuri noi, acestea regăsindu-se administrate şi în dosarul de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând criticile recurentei referitoare la încheierea şi sentinţa recurate, prin prisma motivului de casare invocat, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 Cod de procedură civilă, Înalta Curte constată că recursul declarat de intervenienta Asociaţia Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi „B” este nefondat, pentru următoarele considerente:

 Deşi invocă aplicabilitatea art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, recurenta nu critică calificarea actului administrativ atacat ca fiind unul normativ. Dimpotrivă, în criticile sale subsecvente referitoare la soluţia pronunţată pe fondul cauzei, recurenta se referă la Ordinul nr.193/2002 ca fiind act administrativ normativ.

Ca atare, Înalta Curte, pe de o parte, constată lipsa oricăror argumente contrare calificării date actului atacat de către instanţa de fond, iar pe de altă parte, constată că această calificare a ordinului ca act normativ este corectă.

Aşa cum Înalta Curte de Casație și Justiție –Secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit în practica sa anterioară ( a se vedea decizia nr. 1718 din 26 februarie 2013), distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele administrative individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul actului. Înalta Curte a precizat că încadrarea actului administrativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se poate realiza prin „decuparea” unor dispoziţii din acel act (spre ex., o anexă la actul normativ), afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că Ordinul nr. 193/2002, publicat în Monitorul oficial nr. 317 din 14 mai 2002, care aprobă reactualizarea delimitării fondului cinegetic al României în fonduri cinegetice, ca urmare a lucrării de revizuire a rearondării teritoriului României în fonduri cinegetice, potrivit anexelor nr. 1 – 5 la ordin, este act normativ ce conţine reguli generale, cu aplicabilitate erga omnes, astfel că raportat la dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată oricând, în sensul neopunerii vreunui termen de decădere, cum este cel prevăzut de alin. (2) al aceluiaşi articol de lege, aplicabil actelor administrative individuale.

Desigur, plângerea prealabilă rămâne o condiţie pentru exercitarea dreptului la acţiune, însă şi aceasta, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin.(1¹) din Legea nr. 554/2004, poate fi adresată oricând.

În cauză, reclamanta a adresat o plângere prealabilă la 21 ianuarie 2016 Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, iar în termen de 6 luni de la răspunsul ministerului, emis la 11 februarie 2016, a formulat acţiunea în contencios administrativ ce face obiectul prezentei cauze.

 Drept urmare, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune a fost corect respinsă. Susţinerea acestei excepţii pe argumentul adresării de către reclamantă a unei alte plângeri prealabile anterior, în anul 2013, va fi înlăturată ca nefondată.

În primul rând, corespondenţa purtată de către reclamantă în anul 2013 cu autoritatea ministerială este forţat calificată de către recurentă ca reprezentând plângere prealabilă, câtă vreme reclamanta – titulară a adresei înregistrată sub nr. 199483/29.08.2013 –  nu a intitulat-o ca atare.

În al doilea rând, din dispoziţiile art. 7 alin. (1¹) coroborate cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu rezultă, aşa cum susţine recurenta, că o plângere prealabilă  neurmată în termen de 6 luni de formularea acţiunii în contencios administrativ ar atrage decăderea/prescripţia din dreptul de a formula la o dată ulterioară, cu urmarea procedurii plângerii prealabile,  o  acţiune în anularea actului administrativ normativ.

Pe cale de consecinţă, recursul declarat împotriva încheierii din 21 iunie 2017 va fi respins ca nefondat, judecătorul fondului dând o corectă interpretare şi aplicare prevederilor Legii nr. 554/2004 în materie de prescripţie a dreptului la acţiune.

 II.2. Cât priveşte legalitatea sentinţei recurate, titulara căii de atac se referă la neaplicarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 969 din vechiul Cod civil, în sensul de a da efect juridic acordului intervenit anterior emiterii ordinului atacat între asociaţiile de vânătoare litigante asupra limitelor fondurilor de vânătoare pe care le gestionează, acord pe care ordinul l-a materializat.

De asemenea, recurenta invocă greşita aplicare a art. 46 din Legea nr.103/1996, în forma în vigoare la data emiterii ordinului, respectiv cu ignorarea acordului gestionarilor fondurilor de vânătoare vecine.

 Luând în considerare că Ordinul nr. 193/2002 este act administrativ normativ şi că emiterea lui se înscrie în sfera raporturilor de drept public, Înalta Curte constată că nu exista niciun temei pentru ca instanţa de fond să ia în considerare şi să dea efecte juridice pretinsului acord intervenit între cele două asociaţii de vânătoare, cu privire la limita dintre fondurile de vânătoare vecine pe care acestea le gestionează.

 Singurul criteriu prevăzut de Legea nr.103/1996 pentru operaţiunea de reactualizare a delimitării fondului cinegetic al României în fonduri de vânătoare, de către autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, este principiul continuităţii, prevăzut de art. 46 din lege (devenit art. 47 în actuala formă a Legii nr.103/1996).

Aplicarea acestui principiu, aşa cum a reţinut instanţa de fond, presupune respectarea limitelor fondurilor de vânătoare vecine din perioada anterioară (1980-2002).

 Or, probatoriul administrat în cauză (în special, documentaţia administrativă care a stat la baza emiterii ordinului nr. 193/2002 prezentată de către ministerul intimat, din care fac parte schiţele şi descrierile fondurilor de vânătoare nr. 29 Şieuţ şi nr. 25 Săcal) atestă că limita istorică dintre aceste fonduri, la sud pentru primul fond şi, respectiv, la nord pentru cel de-al doilea a fost cea indicată de instanţa de fond în dispozitivul hotărârii.

 Pe cale de consecinţă, instanţa a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 103/1996, care reglementează principiul continuităţii. Legea nu cuprinde dispoziţii care să se refere la rearondarea unor suprafeţe din fondurile de vânătoare în condiţiile în care ar exista acordul gestionarilor acestor fonduri. Principiul continuităţii este singurul relevant în soluţionarea litigiului, dispoziţiile art. 969 din vechiul Cod civil referitoare la forţa obligatorie a contractului părţilor negăsindu-şi aplicarea în cauza de faţă.

 Din aceste motive, Înalta Curte constată caracterul nefondat al căii de atac îndreptate împotriva sentinţei şi, pe cale de consecinţă, apreciază a nu mai fi necesare nici expunerea unor consideraţii suplimentare asupra pretinsului acord pe care reclamanta l-ar fi exprimat pentru cedarea suprafeţei de 700 ha din fondul de vânătoare 29 Şiueţ (situată pe raza administrativă a comunei Monor din jud Bistriţa-Năsăud), acord negat de către reclamantă şi nici antamarea aplicabilităţii în cauză a jurisprudenţei CEDO în cauza Chassagnou contra Franţei.

Pentru aceste motive, în temeiul dispoziţiilor art. 496 Cod procedură civilă, Înalta Curte a respins recursul, ca nefondat.