Pretinse încălcări ale articolului 4 alineatul (1), ale articolului 5 alineatul (2) și ale articolului 13 alineatul (2) TUE, precum și ale principiilor securității juridice, proporționalității și egalității statelor membre în raport cu tratatele, făcute de Ungaria și Polonia, fac obiectul unei hotărâri date de Curtea de Justiție a Uniunii Europene cuprinse în ,,Selecția celor mai importante hotărâri— 2022”.
Regulamentul 2020/2092 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 20201 a instituit un „mecanism de condiționalitate orizontală” care urmărește să protejeze bugetul Uniunii Europene în cazul unor încălcări în statele membre ale principiilor statului de drept. În acest scop, regulamentul menționat permite Consiliului Uniunii Europene, la propunerea Comisiei Europene, să adopte, în condițiile pe care le definește, măsuri de protecție adecvate, precum suspendarea plăților din bugetul Uniunii sau suspendarea aprobării unuia sau mai multor programe finanțate din acest buget.
Regulamentul atacat condiționează adoptarea unor asemenea măsuri de prezentarea unor elemente de probă de natură să stabilească nu numai existența unei încălcări a principiilor statului de drept, ci și efectul acesteia asupra execuției bugetului Uniunii, reprezentând continuarea unei serii de inițiative care au privit într-un mod mai general protecția statului de drept în statele membre și care au urmărit să răspundă la nivelul Uniunii la preocupările tot mai mari referitoare la respectarea de către mai multe state membre a valorilor comune ale Uniunii, astfel cum sunt prevăzute la articolul 2 TUE.
În speță Ungaria, susținută de Republica Polonă, a introdus o acțiune prin care a solicitat, cu titlu principal, anularea regulamentului atacat și, cu titlu subsidiar, anularea anumitor dispoziții ale acestuia. În susținerea concluziilor sale, Ungaria a arătat în esență că, deși regulamentul atacat a fost prezentat formal ca fiind un act care intră în sfera normelor financiare prevăzute la articolul 322 alineatul (1) litera (a) TFUE, el ar urmări în realitate să sancționeze ca atare orice afectare de către un stat membru a principiilor statului de drept, ale căror cerințe ar fi, în orice caz, insuficient precizate.
Ungaria și-a întemeiat acțiunea în special pe necompetența Uniunii de a adopta un asemenea regulament, atât din cauza unei lipse a temeiului juridic, cât și din cauza eludării procedurii prevăzute la articolul 7 TUE, precum și a nerespectării cerințelor aferente principiului securității juridice. Chemată astfel să se pronunțe asupra competențelor Uniunii pentru apărarea bugetului acesteia și a intereselor sale financiare împotriva afectărilor care pot decurge din încălcări ale valorilor prevăzute la articolul 2 TUE, Curtea a apreciat că această cauză prezintă o importanță fundamentală care justifică atribuirea sa Plenului. Pentru aceleași motive, a fost admisă cererea Parlamentului European de judecare a acestei cauze potrivit procedurii accelerate. Prin hotărârea pronunțată, Curtea a respins în totalitate acțiunea în anulare introdusă de Ungaria.
Conform aprecierii Curții, înainte de examinarea pe fond a acțiunii, Curtea se pronunță asupra cererii Consiliului de a nu fi luate în considerare diferite fragmente din cererea introductivă a Ungariei întrucât se întemeiază pe elemente extrase dintr-un aviz confidențial al Serviciului juridic al Consiliului care a fost astfel divulgat fără autorizarea necesară. În această privință, Curtea confirmă că, în principiu, instituția în cauză poate să condiționeze utilizarea în justiție a unui asemenea document intern de o autorizare prealabilă.
Cu toate acestea, în ipoteza în care avizul juridic în cauză privește o procedură legislativă precum în speță, trebuie să se țină seama de principiul transparenței, dat fiind că divulgarea unui asemenea aviz este de natură să sporească transparența și deschiderea procesului legislativ.
Interesul public superior aferent transparenței și deschiderii procesului legislativ prevalează, în principiu, față de interesul instituțiilor în ceea ce privește divulgarea unui aviz juridic intern. În speță, întrucât Consiliul nu a justificat caracterul deosebit de sensibil al avizului respectiv sau o întindere deosebit de mare care depășește cadrul procesului legislativ în discuție, Curtea respinge, în consecință, cererea Consiliului.
Pe fond, Curtea a efectuat, în primul rând, examinarea motivelor invocate în susținerea concluziilor principale prin care se solicită anularea în tot a regulamentului atacat și care sunt întemeiate, pe de o parte, pe necompetența Uniunii de a adopta acest regulament și, pe de altă parte, pe încălcarea principiului securității juridice. În ceea ce privește temeiul juridic al regulamentului atacat, Curtea a arătat că procedura prevăzută de acest regulament poate fi inițiată doar în cazul în care există motive rezonabile să se considere nu numai că într-un stat membru au loc încălcări ale principiilor statului de drept, ci mai ales că aceste încălcări afectează sau riscă în mod grav să afecteze, într-o manieră îndeajuns de directă, buna gestiune financiară a bugetului Uniunii sau protecția intereselor sale financiare. Măsurile care pot fi adoptate în temeiul regulamentului atacat privesc exclusiv execuția bugetului Uniunii și sunt toate de natură să limiteze finanțările care au ca sursă acest buget în funcție de impactul asupra acestuia al unei asemenea afectări sau al unui asemenea risc grav.
Prin urmare, regulamentul atacat urmărește să protejeze bugetul Uniunii împotriva unor afectări care decurg într-o manieră îndeajuns de directă din încălcări ale principiilor statului de drept, iar nu să sancționeze, în sine, asemenea încălcări.
Răspunzând la un argument al Ungariei potrivit căruia o normă financiară nu poate avea ca obiect precizarea întinderii cerințelor inerente valorilor prevăzute la articolul 2 TUE, Curtea amintește că respectarea de către statele membre a valorilor comune pe care se întemeiază Uniunea, care au fost identificate și sunt împărtășite de acestea și care definesc identitatea însăși a Uniunii ca ordine juridică comună acestor state, printre care statul de drept și solidaritatea, justifică încrederea reciprocă între statele membre. Întrucât această respectare constituie, așadar, o condiție pentru exercitarea tuturor drepturilor care decurg din aplicarea tratatelor statului membru în cauză, Uniunea trebuie să fie în măsură, în limitele atribuțiilor sale, să apere aceste valori.
Curtea precizează în această privință, pe de o parte, că respectarea acestor valori nu poate fi redusă la o obligație ce revine unui stat candidat în vederea aderării la Uniune și de la care s-ar putea sustrage după aderare.
S-a mai subliniat că bugetul Uniunii este unul dintre principalele instrumente care permit concretizarea, în politicile și în acțiunile Uniunii, a principiului fundamental al solidarității între statele membre și că punerea în aplicare a acestui principiu prin intermediul bugetului respectiv se sprijină pe încrederea reciprocă pe care statele membre o au în utilizarea responsabilă a resurselor comune înscrise în acest buget.
Prin urmare, buna gestiune financiară a bugetului Uniunii și interesele financiare ale Uniunii pot fi grav compromise prin încălcări ale principiilor statului de drept săvârșite într-un stat membru. Aceste încălcări pot avea drept consecință printre altele lipsa unei garanții că cheltuielile acoperite de bugetul Uniunii îndeplinesc ansamblul condițiilor de finanțare prevăzute de dreptul Uniunii și, prin urmare, că sunt conforme cu obiectivele urmărite de Uniune atunci când aceasta finanțează asemenea cheltuieli.
Un mecanism de condiționalitate orizontală, precum cel instituit de regulamentul atacat, care subordonează beneficiul finanțărilor din bugetul Uniunii de respectarea de către un stat membru a principiilor statului de drept poate intra în sfera competenței conferite de tratate Uniunii de a stabili norme financiare referitoare la execuția bugetului Uniunii. Curtea a precizat că fac parte dintr-un asemenea mecanism, în calitate de elemente constitutive ale acestuia, dispozițiile regulamentului atacat care identifică aceste principii, care enumeră cazuri ce pot indica încălcarea principiilor menționate, care precizează situațiile sau comportamentele ce trebuie să fie vizate de asemenea încălcări și care definesc natura și întinderea măsurilor de protecție care, după caz, pot fi adoptate.
În continuare, în ceea ce privește critica întemeiată pe o pretinsă eludare a procedurii prevăzute la articolul 7 TUE, Curtea respinge argumentația Ungariei potrivit căreia doar procedura prevăzută la articolul 7 TUE conferă instituțiilor Uniunii competența de a examina, de a constata și, după caz, de a sancționa încălcările dintr-un stat membru ale valorilor prevăzute la articolul 2 TUE. Astfel, pe lângă procedura prevăzută la articolul 7 TUE, numeroase dispoziții ale tratatelor, concretizate frecvent prin diverse acte de drept derivat, conferă instituțiilor Uniunii competența de a examina, de a constata și, după caz, de a sancționa încălcările valorilor prevăzute la articolul 2 TUE săvârșite într-un stat membru.
În plus, Curtea observă că procedura prevăzută la articolul 7 TUE are ca finalitate să permită Consiliului să sancționeze încălcări grave și persistente ale fiecăreia dintre valorile comune pe care se întemeiază Uniunea și care definesc identitatea sa, în scopul printre altele de a obliga statul membru în cauză să înceteze aceste încălcări.
În schimb, regulamentul atacat vizează protejarea bugetului Uniunii, iar aceasta numai în caz de încălcare a principiilor statului de drept într-un stat membru care afectează sau riscă în mod grav să afecteze buna execuție a acestui buget. Mai mult, procedura prevăzută la articolul 7 TUE și cea instituită prin regulamentul atacat se diferențiază în privința obiectului lor, a condițiilor în care sunt inițiate, a condițiilor de adoptare și de ridicare a măsurilor prevăzute, precum și în privința naturii lor. În consecință, cele două proceduri urmăresc scopuri diferite, iar fiecare dintre ele are un obiect care este în mod clar distinct. Rezultă de asemenea că procedura instituită prin regulamentul atacat nu poate fi considerată nici că urmărește să eludeze limitarea competenței generale a Curții prevăzute la articolul 269 TFUE, din moment ce modul de redactare a acestuia vizează numai controlul legalității unui act adoptat de Consiliul European sau de Consiliu în temeiul articolului 7 TUE.
În sfârșit, întrucât regulamentul atacat nu permite Comisiei sau Consiliului să examineze decât situațiile sau comportamentele care sunt imputabile autorităților unui stat membru care apar pertinente pentru buna execuție a bugetului Uniunii, competențele încredințate acestor instituții nu depășesc limitele competențelor atribuite Uniunii de acest regulament. Pe de altă parte, în cadrul examinării motivului întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice, Curtea statuează că este lipsită de orice temei argumentația dezvoltată de Ungaria în legătură cu lipsa de precizie a regulamentului atacat atât în ceea ce privește criteriile referitoare la condițiile de inițiere a procedurii, cât și în ceea ce privește alegerea și întinderea măsurilor care urmează să fie adoptate. În această privință, Curtea observă de la bun început că principiile care figurează în regulamentul atacat, în calitate de elemente constitutive ale noțiunii de „stat de drept”, au fost pe larg dezvoltate în jurisprudența sa, că aceste principii își au originea în valorile comune recunoscute și aplicate deopotrivă de statele membre în propriile ordini juridice și că ele decurg din noțiunea de „stat de drept” pe care statele membre o împărtășesc și la care aderă, ca valoare comună tradițiilor lor constituționale. În consecință, Curtea consideră că statele membre sunt în măsură să determine cu suficientă precizie conținutul esențial, precum și cerințele care decurg din fiecare dintre aceste principii.
În ceea ce privește mai precis criteriile referitoare la condițiile de inițiere a procedurii, precum și la alegerea și la întinderea măsurilor care urmează să fie adoptate, Curtea precizează că regulamentul atacat impune, pentru adoptarea măsurilor de protecție pe care le prevede, să se stabilească o legătură reală între o încălcare a unui principiu al statului de drept și afectarea sau riscul grav de afectare a bunei gestiuni financiare a Uniunii sau a intereselor sale financiare și că o asemenea încălcare trebuie să privească o situație sau un comportament imputabil unei autorități a unui stat membru și care prezintă relevanță pentru buna execuție a bugetului Uniunii.
În plus, Curtea observă că noțiunea de „risc grav” este precizată în reglementarea financiară a Uniunii și amintește că măsurile de protecție care pot fi adoptate trebuie să fie strict proporționale cu impactul încălcării constatate asupra bugetului Uniunii. Mai exact, potrivit Curții, aceste măsuri pot viza alte acțiuni și programe decât cele afectate printr-o asemenea încălcare numai în măsura în care este strict necesar pentru atingerea obiectivului de a proteja acest buget în ansamblu. În sfârșit, constatând că Comisia trebuie să respecte, sub controlul instanței Uniunii, cerințe procedurale stricte care presupun printre altele mai multe consultări ale statului membru în cauză, Curtea conchide că regulamentul atacat îndeplinește cerințele principiului securității juridice.
Curtea examinează, în al doilea rând, concluziile subsidiare prin care se solicită anularea în parte a regulamentului atacat. În această privință, Curtea decide, pe de o parte, că anularea articolului 4 alineatul (1) din regulamentul atacat ar avea ca efect modificarea esenței acestui regulament, din moment ce dispoziția menționată precizează condițiile necesare pentru a permite adoptarea măsurilor de protecție prevăzute de acest regulament, astfel încât concluziile prin care se solicită anularea doar a dispoziției respective trebuie să fie considerate inadmisibile. Pe de altă parte, Curtea statuează că sunt nefondate criticile referitoare la o serie de alte dispoziții ale regulamentului atacat care vizează lipsa temeiului juridic, precum și încălcări atât ale dispozițiilor de drept al Uniunii referitoare la deficitele publice, cât și ale principiilor securității juridice, proporționalității și egalității statelor membre în raport cu tratatele. Curtea respinge, prin urmare, în totalitate atât concluziile subsidiare, cât și acțiunea introdusă de Ungaria.
