Natura litigiilor şi competența materială a instanţelor în soluţionarea cererilor având ca obiect refuzul organului de executare silită de la domiciliul fiscal al debitorului de a prelua titlul executoriu şi dosarul de executare transmis acestuia în aplicarea dispoziţiilor art. 220 alin. 16 din Legea nr. 207/2015, a reprezentat o problemă de practică neunitară la nivelul instantelor, soluționată de INM.
Într-o primă opinie, s-a arătat că litigiul are natura unei contestaţii la executare, iar competenţa materială în soluţionarea acestuia aparţine judecătoriilor. În susţinerea acestei opinii s-a precizat că, de principiu, acest tip de litigiu vizează competența teritorială a organelor de executare în realizarea activităţilor care ţin de executarea silită a creanţelor fiscale şi se poartă între două autorităţi sau instituţii publice.
Conform dispoziţiilor art. 220 alin. 16 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală: “Când se constată că domiciliul fiscal al debitorului se află în raza teritorială a altui organ de executare silită titlul executoriu împreună cu dosarul executorii se transmit acestuia, înştiinţându-se dacă este cazul, organul de la care s-a primit titlul executoriu”. Aşadar, transmiterea dosarului execuțional între cele două părți ale procesului, se realizează în temeiul dispozițiilor fiscale anterior arătate, de la un organ de executare silită la un alt organ de executare silită, astfel încât, în cadrul acestei operațiuni, unitățile administrativ teritoriale acționează în calitate de creditor, deci în cadrul unui raport juridic de drept privat, supus regulilor de drept comun.
Dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. „f” din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ definesc contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de soluționare a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes public”. Din interpretarea textului legal menționat, se constată că pentru a fi în prezența contenciosului administrativ este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiții: pe de o parte, una dintre părți să fie o autoritate publică; pe de altă parte, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic ori al unui act administrativ asimilat (nesoluționarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere). Față de cele arătate anterior, rezultă că în competența instanțelor de contencios administrativ intră litigiile în materie de drept public, în care sunt analizate raporturi juridice de drept public dintre două sau mai multe autorități publice, ori dintre o autoritate publică și o persoană de drept privat, vătămată de actul administrativ emis de autoritatea publică în executarea legii sau în organizarea executării legii. Însă, astfel cum s-a mai precizat, litigiul în discuţie nu se poartă între două autorități publice, deoarece în raporturile dintre ele, cele două părţi nu acţionează în regim de puterepublică, ci acţionează în calitate de creditori, deci în cadrul unui raport juridic de drept privat supus regulilor de drept comun, soluţionarea acestuia fiind reglementată pe plan procesual de dispoziţiile art. 260 alin. 1 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, potrivit cărora: „(1) Persoanele interesate pot face contestaţie împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare silită, precum şi în cazul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de executare în condiţiile legii.”
Pe de altă parte, se reţine faptul că obiectul acţiunii judiciare, prin raportare la dispoziţiile art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, îl constituie anularea actului administrativ, definit de dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. „c” din acelaşi text de lege ca fiind actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Refuzul de a primi dosarul execuțional nu se circumscrie noțiunii de act administrativ asimilat, astfel cum acesta este definit de dispozițiile art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, ci constituie un incident în cadrul procedurii de executare silită, a cărui soluționare este reglementată de dispozițiile art. 260 alin (1) coroborate cu cele ale art. 712 Cod procedură civilă, referitoare la refuzul executorului judecătoresc de a îndeplini un act de executare silită. De asemenea, preluarea titlului executoriu constând în procesul verbal de constatare a contravenţiei, nu are nici natura unei operaţiuni administrative, deoarece această operaţiune nu este premergătoare emiterii unui act administrativ, ci astfel cum am mai arătat, conflictul este generat între două organe cu atribuţii în executarea silită.
Într-o a doua opinie se susţine că litigiul se circumscrie refuzului nejustificat al pârâtei de a-și îndeplini obligațiile legale în materia administrării veniturilor publice, respectiv de a-și asuma calitatea de executor fiscal.În analiza naturii juridice a operațiunii de preluare a unui dosar de executare silită se apreciază că aceasta reprezintă o operațiune administrativă, iar nu un act de executare, întrucât în cauză se invocă refuzul nejustificat al intimatului de a-și asuma calitatea de organ de executare, fiind evident că s-ar putea vorbi de un act de executare doar ulterior asumării calității de organ de executare, motiv pentru care competența de soluționare a cauzei revine secțiilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul tribunalelor.
În acest sens este indicată sentința nr. 16/CC/05.04.2022 pronunțată de Curtea de Apel Târgu-Mureș Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosar nr. 11683/320/2021.Rezultă din materialul transmis că problema a apărut în legătură cu litigii având următoarele caracteristici:
-reclamant este un inspectorat județean de poliție care a întocmit un proces-verbal de constatare a contravenției prin care a fost aplicată sancțiunea amenzii;
-pârât este un organ de specialitate fiscală al unei unități administrativ-teritoriale în care se află domiciliul contravenientului;
-obiectul judecății constă în obligarea pârâtului la preluarea procesului-verbal de constatare a contravenției în vederea executării sancțiunii amenzii.
Se observă că, în esență, problema de drept constă în calificarea temeiului de drept al acțiunii și stabilirea instanței competente material să o judece.
Conform opiniei INM niciuna din dispozițiile mai sus arătate nu reprezintă temeiul de drept al acțiunii.
Astfel, potrivit art. 8 alin. 4 din OG nr. 2/2001, sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetele locale ale unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul. Se observă că norma este una de procedură fiscală necontencioasă și, deci, nu poate constitui, cel puțin nu de una singură, temeiul acțiunii.Art. 220 Cod de procedură fiscală reglementează organele de executare silită, stabilind în alin. 1 că acestea sunt organe fiscale. Noțiunea de ”organ fiscal” este definită de art. 1 pct. 30 Cod de procedură fiscală ca fiind organul fiscal central, organul fiscal local, precum şi alte instituţii publice care administrează creanţe fiscale. Potrivit art. 220 alin. 16 din același cod: Când se constată că domiciliul fiscal al debitorului se află în raza teritorială a altui organ de executare silită, titlul executoriu împreună cu dosarul executării se transmit acestuia, înştiinţându-se, dacă este cazul, organul de la care s-a primit titlul executoriu.
Textul se aplică doar în cazul organelor fiscale deoarece doar acestea sunt organe de executare silită. Or, un inspectorat județean de poliție nu este organ fiscal (totuși, după cum se va arăta mai jos, el are atribuții în procedura de executare a amenzilor contravenționale, deși nu în calitate de organ de executare silită).
Prin urmare, dispozițiile art. 8 alin. 4 din OG nr. 2/2001 coroborate cu art. 220 alin. 16 Cod procedură fiscală nu reprezintă temeiul legal al acțiunii în discuție.
De asemenea, nici dispozițiile art. 260-262 Cod de procedură fiscală, care reglementează contestația la executare silită a obligațiilor fiscale, nu sunt aplicabile pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Executarea silită reprezintă una din modalitățile de stingere a obligațiilor fiscale. Ea intervine doar dacă obligația (în speță, amenda contravențională) nu se stinge prin altă modalitate. Într-adevăr, potrivit art. 220 alin. 1 Cod procedură fiscală: (1) În cazul în care debitorul nu îşi plăteşte de bunăvoie obligaţiile fiscale datorate, organul fiscal competent, pentru stingerea acestora, procedează la acţiuni de executare silită, potrivit prezentului cod, cu excepţia cazului în care există o cerere de restituire/rambursare în curs de soluţionare, iar cuantumul sumei solicitate este egal cu sau mai mare decât creanţa fiscală datorată de debitor.
Or, în momentul în care inspectoratul de poliție comunică organului de specialitate fiscală al unității administrativ-teritoriale procesul-verbal de contravenție nu se știe dacă este caz sau nu de executare silită deoarece este posibil ca amenda să fi fost deja plătită sau urmează să fie plătită de bunăvoie.
Această observație este importantă deoarece potrivit art. 260 alin. 1 Cod de procedură fiscală, [p]ersoanele interesate pot face contestaţie împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare silită,precum şi în cazul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de executare în condiţiile legii.
Refuzul primirii procesului-verbal, pentru orice considerent (de ex. pentru că nu sunt respectate dispozițiile Legii nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenţionale, așa cum s-a întâmplat, cel puțin în unele cazuri, în practică), nu se identifică cu refuzul de a îndeplini un act de executare (respectiv de a porni executarea silită) tocmai pentru că este posibil să nu fie necesară executarea silită. Mai exact, obiectul judecății nu constă în faptul că inspectoratul județean de poliție contestă refuzul autorității fiscale de a porni executarea silită ci faptul distinct de a nu primi și înregistra procesul-verbal de contravenție.
Pentru stabilirea temeiului legal al acțiunii este necesară buna înțelegere a obiectului judecății. În acest sens, pornim de la observarea dispozițiilor art. 39 alin. 1 și 2 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, care, după cum se va arăta, alături de art. 1 și 8 și art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, reprezintă veritabilul temei de drept al acțiunii: (1) Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face astfel:
a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul
prevăzut de lege;
b) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
Potrivit art. 39 alin. 2 din același act normativ:
(2) În vederea executării amenzii, organele prevăzute la alin. (1) vor comunica din
oficiu procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere în termenul legal, în termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti definitive prin care s-a soluţionat plângerea, în termen de 30 de zile de la data la care hotărârea a devenit definitivă, astfel:
a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale în a căror rază teritorială domiciliază contravenientul persoană fizică sau, după caz, îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică;
b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice – Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în a căror rază teritorială îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică. Așadar, cf. alin. 1, punerea în executare se inițiază de organul din care face parte agentul constatator, dacă nu s-a formulat plângere contravențională, sau de instanța judecătorească, în cazul în care s-a formulat plângere, și se execută, potrivit alin. 2, de organele de specialitate ale unităților administrativ-teritoriale sau, după caz, de organele de specialitate ale unităților subordonate MFP-ANAF.
Se observă că obligația de comunicare nu este condiționată de neplata amenzii. Or, dacă amenda a fost deja plătită nu este caz de executare silită și, deci, așa cum s-a arătat, acțiunea pornită de organul din care face parte agentul constatator (în speță, inspectoratul județean de poliție) nu poate fi calificată ca o contestație la executare. Mutatis mutandis, aceeași este situația și dacă amenda nu era plătită, dar va fi plătită de bunăvoie ulterior comunicării.
Înțeles corect, obiectul judecății arată cu claritate că nu constă în contestarea neînceperii executării silite, ci în faptul distinct al refuzului primirii și înregistrării procesului-verbal de contravenție.
Considerăm că temeiul legal al acțiunii formulate de inspectoratul de poliție în contradictoriu cu organul de specialitate al unității administrativ-teritoriale care refuză primirea procesului-verbal de contravenție își are temeiul legal în dispozițiile art. 39 alin. 1 și 2 din OG nr. 2/2001 coroborate cu dispozițiile art. 1 și 8 și art. 2 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Astfel, potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ poate fi formulată de orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim, deci și de inspectoratul de poliție interesat de executarea obligației care rezultă în sarcina sa din art. 39 alin. 1 și 2 lit. a din OG nr. 2/2001. De asemenea, organul de specialitate al unității administrativ-teritoriale este autoritate publică în sensul art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004 și, dacă refuză primirea procesului-verbal comunicat în temeiul art. 39 alin. 1 și 2 lit. a din OG nr. 2/2001, acționează în regim de putere publică (respectiv în exercitarea atribuțiilor conferite de lege pentru colectarea creanțelor bugetare), refuzul primirii fiind, deci, un act administrativ asimilat, în sensul art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
Este eronată aprecierea făcută în cadrul primei opinii (din cele rezumate la pct. 2.1 de mai sus), respectiv că litigiul în discuţie nu se poartă între două autorități publice, deoarece în raporturile dintre ele, cele două părţi nu acţionează în regim de putere publică, ciacţionează în calitate de creditori, deci în cadrul unui raport juridic de drept privat supus regulilor de drept comun.
Astfel, în primul rând, noțiunea de ”regim de putere publică” este definită de art. 5 lit. jj Cod administrativ ca fiind ansamblul prerogativelor şi constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuţiilor autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice şi care le conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public. Or, atât inspectorat județean de poliție care comunică procesul-verbal de contravenție cât și organul de specialitate fiscală al unei unități administrativ-teritoriale însărcinat cu primirea acestuia acționează în vederea exercitării atribuțiilor conferite de art. 39 din OG nr. 2/2001 și pentru realizarea interesului public constând în executarea sancțiunii contravenționale. Așadar, ambele organe, primul de stat iar celălalt al unei autorități administrativ-teritoriale, sunt autorități publice, în sensul art. 2 lit. b din Legea nr. 554/2004, și acționează în regim de putere publică.
În al doilea rând, inspectoratul de poliție nu este ”creditor” al obligației de executare a amenzii deoarece amenda se face venit la bugetul local al unității administrativ-teritoriale sau la bugetul de stat, după caz3. Creditor bugetar este, cf. art. 1 pct. 14 Cod de procedură fiscală și art. 8 alin. 3 și 4 din OG nr. 2/2001, doar unitatea administrativ-teritorială.
În al treilea rând, amenda nu reprezintă o creanță civilă (nu rezultă dintr-un raport juridic civil) ci o sancțiune contravențională a cărei executare se face, potrivit art. 39 alin. 3 din OG nr. 2/2001, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor fiscale (bineînțeles, dacă nu este executată de bunăvoie).
În ce privește instanța competentă material să soluționeze acest tip de acțiune, considerăm, la fel ca și referentul Curții de Apel Târgu-Mureș, că aceasta este tribunalul, secția de contencios administrativ, potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, deoarece actul administrativ asimilat (refuzul) aparține unei autorități publice locale.
Acțiunea formulată de un reclamant, inspectorat județean de poliție, în contradictoriu cu un pârât, organ de specialitate fiscală al unei unități administrativ-teritoriale, având ca obiect obligarea pârâtului la preluarea procesului-verbal de constatare a contravenției în vederea executării sancțiunii amenzii contravenționale, se întemeiază pe dispozițiile art. 39 alin. 1 și 2 lit. a din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor raportate la art. 1 și 8 și art. 2 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Competența materială de soluționare a acțiunii aparține tribunalului, secția de contencios administrativ și fiscal.
În esență, acțiunea formulată de un reclamant, inspectorat județean de poliție, în contradictoriu cu un pârât, organ de specialitate fiscală al unei unități administrativ- teritoriale, având ca obiect obligarea pârâtului la preluarea procesului-verbal de constatare a contravenției în vederea executării sancțiunii amenzii contravenționale, se întemeiază pe dispozițiile art. 39 alin. 1 și 2 lit. a din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor raportate la art. 1 și 8 și art. 2 alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Competența materială de soluționare a acțiunii aparține tribunalului, secția de contencios administrativ și fiscal.
