Prin Decizia nr. nr. 74 din 20 noiembrie 2023 publicată în M.OF. nr. 12 din 8 ianuarie 2024, Înalta Curte a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În consecință, Curtea a. stabilit că în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia.
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal , reclamantul Consiliul Local al Municipiului Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.B. – S.R.L.: anularea în parte a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. x/30.06.2020 (H.C.L. nr. x/2020 sau H.C.L.) privind acordarea unor facilităţi fiscale operatorilor economici şi persoanelor fizice din Constanţa, în contextul crizei generate de virusul SARS-CoV-2, respectiv în ceea ce priveşte art. 6 din actul normativ menţionat; anularea procedurii privind acordarea unor facilităţi fiscale operatorilor economici şi persoanelor fizice din municipiul Constanţa, în contextul crizei generate de virusul SARS-CoV-2 în parte, respectiv în ceea ce priveşte cap. II – Facilităţi Fiscale, constând în reducerea/scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice – art. 1 alin. (2) în referire la taxa prevăzută la art. 6 din actul normativ menţionat; anularea deciziilor nr. a/21.10.2020, nr. b/21.10.2020, nr. c/21.10.2020, nr. d/21.10.2020, nr. ee/21.10.2020, nr. f/21.10.2020, nr. g/17.11.2020 şi nr. h/ 7.12.2020 privind acordarea unor facilităţi fiscale pârâtei, constând în scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice la nivelul municipiului Constanţa pentru lunile mai-octombrie 2020.
Prin întâmpinarea depusă, pârâta A.B. – S.R.L. a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate, din perspectiva încălcării tutelei administrative exercitate de prefect, arătând că, potrivit art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), şi art. 200, 252 şi 255 din Codul administrativ, în situaţia atacării unui act administrativ emis de autorităţile administraţiei publice locale, legiuitorul a conferit legitimitate procesuală activă numai prefectului. H.C.L. nr. x/2020 este un act administrativ emis de autoritatea administraţiei publice locale care nu poate face obiectul unui pretins control de legalitate din partea autorităţii emitente însăşi, pârâta invocând, în acest sens, Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, precum şi Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015.
Acţiunea este inadmisibilă din perspectiva naturii actului, acesta fiind unul normativ, iar nu individual. Prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se referă strict la actele administrative cu caracter individual, iar nu la cele cu caracter normativ. H.C.L. nr. x/2020 este un act normativ din moment ce conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, şi se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi. Pârâta a mai invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Municipiului Constanţa în promovarea acţiunii (apreciată relevantă în economia prezentei sesizări), susţinând că prefectul este cel care exercită tutela administrativă.
Prin Încheierea din 29 octombrie 2021, Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anularea actului administrativ şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Municipiului Constanţa, pentru considerentele de mai jos.Prin Sentinţa civilă nr. 826 din 3 iunie 2022, Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată şi a dispus: anularea în parte a H.C.L. nr. x/2020, respectiv în ceea ce priveşte art. 6 al hotărârii; anularea în parte a Procedurii privind acordarea unor facilităţi fiscale operatorilor economici şi persoanelor fizice din municipiul Constanţa, respectiv în ceea ce priveşte cap. II – Facilităţi fiscale, constând în reducerea/scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice – art. 1 alin. (2) cu referire la taxa prevăzută la art. 6 din actul menţionat şi anularea deciziilor anterior menționate privind acordarea unor facilităţi fiscale pârâtei, constând în scutirea de la plata taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice la nivelul municipiului Constanţa pentru lunile mai-octombrie 2020.
Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta A.B. – S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă. Motivele de recurs formulate au vizat, în esenţă, greşita respingere de către instanţa de fond a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în cazul actelor administrative normative.
În aprecierea instanţei de trimitere, nici opinia exprimată prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, pronunţată în interesul legii, opinie menţinută prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015, nu este în măsură să lămurească problema de drept ce formează obiectul prezentului dosar, întrucât această opinie a fost exprimată în vederea lămuririi posibilităţii ca primarul să atace în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de către autoritatea sa deliberativă (fie în nume propriu, fie în calitate de reprezentant), respectiv consiliul local ori Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pornindu-se de la reglementări care stabilesc caracterul independent al actelor emise de către cele două autorităţi şi de la lipsa unei reglementări exprese în acest sens. Mai mult, analiza are în vedere natura actului contestat. De asemenea, instanţa de trimitere a reţinut că problema de drept în discuţie nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.
Înalta Curte arată în motivarea deciziei că forma iniţială a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004) era: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.”
Forma actuală, rezultată în urma modificării aduse prin Legea nr. 262/2007, este: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.”
Comparând cele două forme, se observă că modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a vizat problema de drept a cărei dezlegare se solicită, respectiv dacă autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia.
Analizând forma actuală a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din perspectiva aplicării regulii de interpretare logică „unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă”, rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia, deoarece textul de lege interpretat nu distinge, expres, între actul administrativ unilateral cu caracter normativ şi cel cu caracter individual. Însă, această concluzie rezultată din analiza tezei întâi a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care face referire la actul administrativ unilateral nelegal, nu este întemeiată în raport cu sintagma „în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”, din care rezultă că legiuitorul a urmărit să distingă între cele două categorii de acte administrative unilaterale nelegale, dorind să aplice dispoziţiile amintite doar în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, ca urmare a faptului că doar acestea nu mai pot fi revocate, dacă au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.
Actele administrative cu caracter normativ sunt revocabile oricând. În acest sens sunt dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 care recunosc dreptul autorităţii emitente de a revoca oricând, în urma unei plângeri prealabile, un act administrativ normativ pretins nelegal de către orice persoană care se consideră vătămată (altfel nu ar avea sens posibilitatea persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă oricând). Prin urmare, actele administrative normative sunt revocabile oricând de către organul emitent, concluzie care face ca dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc despre „acte care nu mai pot fi revocate” să fie inaplicabile în acest caz.
În al doilea rând, actele administrative cu caracter normativ nu sunt susceptibile să intre în circuitul civil, în sensul vizat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, astfel încât un act normativ nu are cum să intre în circuitul civil, de vreme ce acesta creează numai vocaţii, nu şi drepturi subiective (efective), apte să fie obiectul unui raport juridic de drept privat. Intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective pe care un act administrativ normativ nu le poate genera prin el însuşi.
Chiar dacă după publicare orice act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice obiective, prin modificarea realităţii normative existente la acel moment, nu la acest aspect se referă art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile şi obligaţiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat. Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naştere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu şi actul administrativ normativ care stabileşte reguli generale şi abstracte şi care, aşadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat.
În al treilea rând, termenul de un an de la data emiterii actului administrativ nelegal, în care acţiunea în anularea acestuia poate fi formulată, în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, dezvăluie intenţia legiuitorului de a fi aplicabilă doar actului administrativ individual.
Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. (6), art. 7 alin. (11) şi art. 11 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 554/2004 reiese voinţa legiuitorului potrivit căreia nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată oricând (prin plângerea prealabilă sau prin acţiunea în justiţie), în timp ce nelegalitatea unui act administrativ individual poate fi invocată doar pe o perioadă determinată, indiferent de persoana fizică sau juridică (inclusiv autoritatea emitentă) care invocă nelegalitatea. Astfel, conform art. 7 alin. (11) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă şi acţiunea în anulare pot fi formulate oricând.
În schimb, în cazul actelor administrative individuale, atât plângerea prealabilă, cât şi acţiunea în anulare se formulează pe o perioadă determinată. Mai mult, termenul de introducere a acţiunii este de un an, atât în cazul acţiunii introduse de autoritatea publică emitentă, conform dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cât şi al acţiunii în anulare introduse de persoana vătămată, în temeiul dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se va stabili că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia.
