Prin Decizia nr. 37/2022, publicată în M.Of. nr. 1031 din 24 octombrie 2022 Înalta Curte de Casație și Justiție a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov – Secția penală prin încheierea de ședință din 11 martie 2022, pronunțată în dosarul nr. 6.067/62/2016, și stabilește că:
”Persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic are calitatea de funcționar public potrivit dispozițiilor art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968. Persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic nu are calitatea de funcționar public potrivit dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a și ale art. 175 alin. (2) din Codul penal.”
În motivarea deciziei ÎCCJ arată că pentru a răspunde întrebării ce formează obiectul sesizării, apare ca fiind necesară reiterarea unor argumente referitoare la sfera de cuprindere a reglementărilor privind funcţionarul public în sensul legii penale, atât din perspectiva Codului penal anterior, cât şi a celui în vigoare.
Caracterul autonom al noţiunii de „funcţionar public” în sensul legii penale Cu titlu prealabil, pentru a determina sensul noţiunii de „funcţionar public” pe care o
utilizează legea penală, se impune sublinierea distincţiilor dintre reglementările în materie penală şi în cea administrativă referitoare la noţiunile de „funcţionar public” şi „funcţie publică”, respectiv „autorităţi şi instituţii publice”. De asemenea, se impune precizarea că definirea noţiunilor enunţate nu poate fi realizată exclusiv prin raportare la infracţiunile de corupţie sau de serviciu, dispoziţiile art. 175 şi 176 din Codul penal fiind incidente şi în alte situaţii.
Potrivit art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în vederea asigurării unităţii terminologice în limbajul normativ,
dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce îl instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie.
Având în vedere scopul diferit al reglementărilor, noţiunile de „funcţionar public”, „funcţie publică” şi „autorităţi şi instituţii publice” au un înţeles autonom în materie penală şi nu
sunt aplicabile definiţiile date acestora prin alte acte normative, inclusiv cele incidente în materia dreptului administrativ. Noţiunile menţionate sunt indisolubil legate între ele, întrucât funcţionarul public nu ar putea fi definit în abstract, ci numai prin raportare la autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia îşi exercită acesta activitatea. Or, împrumutarea noţiunilor din actele normative din dreptul administrativ referitoare la autorităţi sau instituţii publice ar conduce implicit şi la modificarea noţiunii de „funcţionar public” într-un mod care ar exceda sensului avut în vedere de legiuitor în materie penală. Spre exemplu, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin autoritate publică se înţelege „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”. În schimb, prin art. 5 lit. k) din Codul administrativ (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019) se arată că prin autoritate publică
se înţelege un „organ de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public”.
În consecinţă, în materie penală, pentru definirea noţiunilor de „autorităţi publice” sau „instituţii publice” se impune recurgerea fie la dispoziţiile Constituţiei, fie la conţinutul actelor
normative prin care sunt înfiinţate sau prin care le este reglementată activitatea, în măsura în care acestora le este atribuit statutul corespunzător prin actele respective.
Această distincţie între semnificaţia conceptelor în materie penală şi în cea a dreptului administrativ a fost subliniată de altfel şi de către instanţa de contencios constituţional, care prin
Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014 a arătat că „semnificaţia noţiunii de funcţionar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcţionar din dreptul administrativ (…), potrivit legii penale, noţiunile de funcţionar public şi de funcţionar au un înţeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relaţiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât şi faptului că exigenţele de apărare a avutului şi de promovare a intereselor colectivităţii impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal (…) în legea penală, funcţionarul este definit exclusiv după criteriul funcţiei pe care o deţine sau, cu alte cuvinte, dacă îşi exercită activitatea în serviciul unei unităţi determinate prin legea penală, supus unui anumit statut sau regim juridic”. Prin aceeaşi decizie, raportându-se la instrumentele internaţionale în materie ratificate de România, respectiv Convenţia penală cu privire la corupţie, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999 la Strasbourg, Convenţia privitoare la lupta împotriva corupţiei vizând funcţionarii Comunităţilor Europene sau funcţionarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 1997, sau Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, Curtea Constituţională a constatat diversitatea termenilor folosiţi pentru definirea subiecţilor activi ai faptelor de corupţie şi a reţinut că „agent public”/”membru al adunărilor publice naţionale”/”funcţionar naţional”/”ofiţer public” îşi găsesc corespondent în legislaţia română în vigoare în materie penală în noţiunile de „funcţionar public” şi „funcţionar”, fapt care subliniază caracterul autonom în sensul legii penale pe care trebuie să îl primească noţiunile în discuţie.
Aşadar, în examinarea problematicii care se circumscrie noţiunii de „funcţionar public”, „funcţie publică” şi „autorităţi şi instituţii publice” în sensul legii penale nu se poate realiza o
suprapunere perfectă cu noţiunile sau cu definiţiile specifice dreptului administrativ. De asemenea, date fiind caracterul autonom al conceptului de „funcţionar public” în sensul legii penale şi scopul diferit al reglementărilor, definirea „autorităţilor publice” din perspectiva art. 176 din Codul penal nu poate fi limitată la sensul avut în vedere prin dispoziţiile art. 240 din Legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal. Aceste dispoziţii raportează noţiunea de „autorităţi publice” exclusiv la cele prevăzute în
mod expres în titlul III din Constituţia României şi la Curtea de Conturi şi Curtea Constituţională strict pentru a determina sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 135 din Codul penal referitoare la răspunderea penală a persoanei juridice, iar nu pentru a defini autorităţile publice în sensul legii penale. În consecinţă, trimiterea din cuprinsul art. 240 din Legea nr. 187/2012 nu intră în sfera de incidenţă a dispoziţiilor art. 37 din Legea nr. 24/2000 referitoare la asigurarea unităţii terminologice în limbajul normativ, întrucât nu acesta este actul normativ care instituie în materie penală noţiunea de „autoritate publică”, ci dispoziţiile art. 176 din Codul penal.
Înţelesul noţiunii de „funcţionar public” în sensul legii penale În materie penală, dispoziţiile art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968 defineau „funcţionarul public” drept persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi din cele la care se referă art. 145, iar „funcţionarul”, drept o persoană aflată într-o situaţie similară sau orice alt salariat aflate în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute de art. 145. Funcţionarul public în sensul legii penale nu putea fi definit în afara dispoziţiilor art. 145 din Codul penal de la 1968, care se refereau la autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public, la administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi la bunurile de orice fel care, potrivit
legii, sunt de interes public, trimiterea la această normă în cuprinsul art. 147 fiind una explicită. Codul penal în vigoare, prin dispoziţiile art. 175 alin. (1), prevede că „funcţionar public”,
în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie:
a) exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti;
b) exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de orice natură;
c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuţii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.
Deşi dispoziţiile art. 175 nu fac trimitere explicită la cele ale art. 176 din Codul penal, urmând aceeaşi logică de reglementare, funcţionarul public nu poate fi definit în afara dispoziţiilor referitoare la termenul „public” reglementat de acest din urmă articol şi prin care se înţelege tot ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică.
Sfera de cuprindere a dispoziţiilor art. 145 din Codul penal de la 1968 era una mai largă decât cea a dispoziţiilor art. 176 din Codul penal în vigoare, incluzând, pe lângă autoritățile publice, instituţiile publice ori administrarea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, şi instituţiile sau persoanele de interes public ori serviciile sau bunurile de interes public.
Prin Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, precitată, Curtea Constituţională, în contextul analizării sferei subiecţilor de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu noţiunii de
„funcţionar public” sau de „funcţionar”, a arătat că „determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidenţa normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză şi autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public” (paragraful 4.1).
În raport cu aceste considerente şi având în vedere legătura indisolubilă dintre dispoziţiile art. 147 şi 145 din Codul penal anterior, respectiv dintre art. 175 şi 176 din Codul penal în vigoare, pentru stabilirea calităţii de „funcţionar public” sau „funcţionar” în sensul legii penale este necesară parcurgerea a două etape.
Într-o primă etapă trebuie determinată natura persoanei juridice sau a entităţii în cadrul căreia se exercită atribuţiile de către persoana care poate intra sub incidenţa normei penale,
respectiv dacă aceasta constituie o autoritate publică, instituţie publică, instituţie sau altă persoană juridică de interes public ori care administrează, foloseşte sau exploatează bunurile proprietate publică, serviciile de interes public sau se referă la bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public (art. 145 din Codul penal anterior), respectiv autoritate publică, instituţie publică sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică (art. 176 din Codul penal).
Într-o a doua etapă se verifică îndeplinirea condiţiilor referitoare la natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic
dintre persoana în cauză şi persoana juridică sau entitatea în cadrul căreia îşi exercită atribuţiile.
2.1. Determinarea semnificaţiei noţiunilor de „autoritate publică”, „instituţie publică”,
„instituţii sau alte persoane juridice de interes public”, „servicii de interes public” şi „persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică”
Pentru a parcurge prima etapă se impune o determinare a semnificaţiei noţiunilor de „autoritate publică”, „instituţie publică”, „instituţii sau alte persoane juridice de interes public”,
„servicii de interes public” şi „persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică” în sensul legii penale, demers care implică o recurgere la dispoziţiile
Constituţiei şi ale legii civile privind persoanele juridice. Potrivit art. 189 din Codul civil, persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat. La rândul lor, potrivit art. 191 alin. (1) din Codul civil, persoanele juridice de drept public se înfiinţează prin lege sau, potrivit alin. (2), în cazurile anume prevăzute de lege, se pot înfiinţa prin acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege.
În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că „art. 191 alin. (1) din Codul civil se referă la autorităţile şi instituţiile statului [înfiinţarea Guvernului, ministerelor, autorităţilor
administrative autonome (spre exemplu, Consiliul Concurenţei), Consiliul Legislativ, Curtea Constituţională etc.], la unităţile administrativ-teritoriale, toate acestea exercitând prerogativele puterii publice, în timp ce alin. (2) al aceluiaşi text legal se referă la operatorii economici, partidele politice etc., respectiv la persoane juridice care sunt calificate de drept public prin prisma scopului şi obiectului lor de activitate, prestând, spre exemplu, un serviciu de interes public/general, administrând bunuri proprietate publică etc.” (Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, paragraful 55; Decizia nr. 531 din 18 iulie 2018, paragraful 62).
În raport cu aceste aspecte se poate concluziona că art. 191 alin. (1) din Codul civil se referă la autorităţi publice şi instituţii publice (la care se adaugă unităţile administrativ-teritoriale, care nu sunt nici autorităţi şi nici instituţii), iar alin. (2), la alte persoane juridice de drept public, fără ca acestea să se confunde.
În acest context se impune observaţia că art. 176 din Codul penal se referă doar la autorităţi publice şi instituţii publice, cea de a treia categorie fiind definită nu prin natura persoanei
juridice, ci prin regimul proprietăţii publice aplicabil bunurilor pe care le administrează sau exploatează.
Având în vedere ierarhia actelor normative şi scopul extins al reglementării în materie penală, în principiu, pentru definirea autorităţilor publice în sensul legii penale se impune
raportarea la dispoziţiile din Constituţia României, indiferent dacă autorităţile sunt reglementate în titlul III sau în alte titluri, ori la actele normative prin care sunt înfiinţate persoane juridice şi cărora li se atribuie în mod explicit acest statut. În acest sens sunt relevante considerentele expuse prin Decizia nr. 18/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, prin care s-a arătat că în titlul III, intitulat „Autorităţile publice”, Constituţia prevede Parlamentul (capitolul I), Preşedintele Românie (capitolul II), Guvernul (capitolul III), administraţia publică (capitolul V), autoritatea judecătorească (capitolul VI). Administraţia publică cuprinde la rândul său administraţia publică centrală de specialitate (secţiunea 1), în care se includ autorităţile administrative autonome, şi administraţia publică locală (secţiunea 2) Prin sintagma „autorităţi publice” se înţelege totalitatea formelor structurale chemate să exercite prerogative de putere publică atât la nivelul statului, cât şi la nivelul comunităţilor locale.
În cazul instituţiilor publice, acestea sunt persoane juridice de drept public înfiinţate de către autorităţile statului, iar statutul de instituţie publică poate deriva din chiar conţinutul actului normativ prin care persoana juridică este înfiinţată sau din natura activităţii desfăşurate, prin intermediul lor fiind prestate servicii publice către stat sau către populaţie.
Specific instituţiilor publice este faptul că ele sunt înfiinţate de către autorităţile statului, fiind exclusă posibilitatea constituirii lor de către sau la iniţiativa particularilor. Dincolo de modul de înfiinţare exclusiv prin lege (în sens larg) sau printr-un act al unei autorităţi publice, instituţiile publice sunt finanţate de la bugetul de stat, respectiv din fonduri publice. O instituţie publică va fi implicit, prin natura ei, de interes public şi va presta un serviciu public. Existenţa personalităţii juridice nu constituie însă un criteriu în raport cu care să fie
stabilită îndeplinirea condiţiei referitoare la exercitarea atribuţiilor în cadrul instituit de art. 175 raportat la art. 176 din Codul penal. În acelaşi sens sunt şi considerentele expuse prin Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, prin care s-a arătat că „Organizarea unei unităţi sanitare de stat ca entitate cu personalitate juridică sau ca entitate fără personalitate juridică şi, în general, organizarea unei unităţi din cadrul unui sistem public ca entitate cu personalitate juridică ori ca entitate fără personalitate juridică nu poate constitui criteriul decisiv pentru existenţa răspunderii penale, fiind dificil de admis că răspunderea penală a persoanelor care îşi exercită profesia în cadrul unui sistem public există sau nu există în funcţie de modul în care, la un anumit moment, statul a atribuit sau nu a atribuit personalitate juridică unităţilor din cadrul respectivului sistem public”. În cazul „persoanelor juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică” la care se referă art. 176 din Codul penal, criteriul de determinare va consta în natura activităţilor desfăşurate şi regimul de proprietate publică a bunurilor ce formează obiectul acestora, indiferent dacă persoana juridică este una de drept public sau de drept privat.
Referitor la „instituţiile sau persoanele de interes public” ori „serviciile de interes public” la care se refereau dispoziţiile art. 145 din Codul penal de la 1968, acestea sunt persoane juridice de drept public sau de drept privat, cărora legea le conferă acest statut în virtutea naturii activității desfăşurate sau care prestează un serviciu de interes public. Dacă sunt persoane juridice de drept public, ele nu intră în categoria autorităţilor publice şi nici în cea a instituţiilor publice, întrucât acestea din urmă, prin natura lor, sunt considerate că îşi desfăşoară activitatea în interesul public sau în realizarea unei misiuni publice, astfel încât ar fi inutilă atribuirea unui asemenea statut, aspect ce rezultă din folosirea termenului de „alte” persoane juridice de interes public (decât autorităţile publice sau instituţiile publice). Prin Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a arătat că „interesul public este acel interes care implică garantarea şi respectarea de către instituţiile şi autorităţile publice a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, recunoscute de Constituţie, legislaţia internă şi tratatele internaţionale la care România este parte. Noţiunea de «serviciu public» desemnează fie o formă de activitate prestată în folosul interesului public, fie o subdiviziune a unei instituţii din administraţia internă împărţită pe secţii, servicii etc. Din categoria «serviciilor de interes public» fac parte acele entităţi care, prin activitatea pe care o desfăşoară, sunt chemate să satisfacă anumite interese generale ale membrilor societăţii”.
Deşi decizia citată este pronunţată în legătură cu art. 175 din Codul penal în vigoare, au relevanţă din perspectiva dispoziţiilor art. 145 din Codul penal anterior considerentele expuse în legătură cu „interesul public” şi „serviciul de interes public”, întrucât noţiunea de „serviciu public” constituie o componentă intrinsecă a activităţii prestate de orice autoritate sau instituţie publică. Aşadar, „instituţii de interes public” sau „persoane juridice de interes public” sunt acele persoane juridice sau entităţi înfiinţate fie de către autorităţi publice sau alte instituţii publice, fie de către particulari şi care, prin activitatea pe care o desfăşoară, sunt chemate să satisfacă interese generale ale membrilor societăţii (spre exemplu Uniunea Naţională a Barourilor din România, Ordinul Arhitecţilor din România etc.). Aceste entităţi pot fi persoane juridice de drept public sau de drept privat.
De asemenea, trebuie menţionat în acest context că, în anumite cazuri prevăzute de lege, poate fi acordat persoanelor juridice de drept privat statutul de utilitate publică tot în considerarea naturii activităţii pe care o desfăşoară, respectiv în domenii de interes public general sau al unor colectivităţi [spre exemplu, art. 381 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, art. 1 alin. (2) din Legea camerelor de comerţ din România nr. 335/2007].
Faptul că o persoană juridică este de interes public sau de utilitate publică nu îi conferă acesteia în mod automat şi statutul de persoană juridică de drept public, dacă legea nu o declară astfel sau dacă acest statut nu rezultă din natura activităţilor prestate.
2.2. Natura activităţii prestate de funcţionarul public
Parcurgerea celei de-a doua etape pentru determinarea calităţii de funcţionar public din perspectiva art. 147 din Codul penal de la 1968 presupunea constatarea exercitării de către
persoana în cauză, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, a unei însărcinări de orice natură, retribuită sau neretribuită, în serviciul unei autorităţi publice, instituţii publice, instituţii sau altor persoane juridice de interes public, serviciile de interes public ori a unei entităţi care administra, folosea sau exploata bunuri proprietate publică ori bunuri de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public. Dispoziţiile art. 175 din Codul penal au dat o definiţie mai riguroasă noţiunii de funcţionar
public decât definiţia dată de art. 147 din Codul penal anterior, prin sistematizarea, fără să le ierarhizeze, a ipotezelor în care o persoană ar putea să intre sub incidenţa normei penale (în același sens, a se vedea Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală).
Potrivit dispoziţiilor art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal, în sensul legii penale, funcţionar public este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie,
exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti.
În raport cu cele arătate anterior, se reţine că prerogativele la care face referire art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal se circumscriu exclusiv autorităţilor publice prevăzute de titlul III din Constituţia României. Potrivit celor arătate anterior, reţinerea calităţii de funcţionar public în sensul art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal va presupune într-o primă etapă stabilirea exercitării atribuţiilor şi a responsabilităţilor de către persoana în cauză în scopul realizării prerogativelor unei autorităţi dintre cele la care se referă titlul III din Constituţie sau prevăzute de alte acte normative, dar circumscrise primelor, şi, într-o a doua etapă, verificarea îndeplinirii condiţiilor referitoare la temeiul şi natura activităţii prestate. În acelaşi sens, prin Decizia nr. 20/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a arătat că, „în conformitate cu dispoziţiile art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal, dobândesc statutul de funcţionar public persoanele care exercită atribuţii şi responsabilităţi în vederea realizării prerogativelor puterii legislative, şi anume: parlamentarii, senatori şi deputaţi, inclusiv organele lor de conducere (preşedinţii şi vicepreşedinţii, chestorii şi secretarii Camerei Deputaţilor
şi ai Senatului României). Din rândul celor care exercită prerogativa puterii executive fac parte: Preşedintele României, prim-ministrul, viceprim-ministrul, miniştrii, miniştrii de stat, miniştrii delegaţi cu însărcinări speciale, secretarii de stat, subsecretarii de stat, conducătorii şi adjuncţii organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor, dar şi şefii şi adjuncţii acestora din cadrul autorităţilor administrative autonome organizate la nivel central. În fine, activităţile ce presupun prerogative judecătoreşti sunt îndeplinite de către: preşedintele şi judecătorii Curţii Constituţionale, preşedintele, vicepreşedinţii, preşedinţii de secţii şi judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, procurorul general a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi adjuncţii acestuia, inclusiv procurorul-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, procurorul- şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi adjuncţii acestuia, procurorii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, preşedinţii, vicepreşedinţii şi judecătorii curţilor de apel, tribunalelor şi judecătoriilor şi prim-procurorii, adjuncţii acestora, procurorii parchetelor de pe lângă curţile de apel, tribunale şi judecătorii, magistraţii-asistenţi şi grefierii, ultimele două categorii de personal fiind specifice doar justiţiei, şi nu o categorie de funcţionari cu statut special (…) .
Nu se încadrează, însă, în prevederile art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal angajaţii din aparatul Senatului, Camerei Deputaţilor, Guvernului şi ministerelor, precum şi din cadrul
instanţelor şi parchetelor, care îndeplinesc atribuţii fără legătură cu prerogativele respectivei puteri în stat: conducători auto, îngrijitori, muncitori, paznici etc.”.
Potrivit dispoziţiilor art. 175 alin. (1) lit. b) din Codul penal, în sensul legii penale, funcţionar public este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie,
exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de orice natură. Referitor la înţelesul sintagmei „funcţie de demnitate publică”, prin Decizia nr. 20/2014, precitată, s-a arătat că „Funcţia de demnitate publică este definită de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (abrogată prin Legea-cadru nr.
153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în vigoare) ca fiind o funcţie publică ce se ocupă prin mandat obţinut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Legea face distincţie între demnităţile alese şi cele numite, iar demnităţile alese, la rândul lor, se împart în două categorii: demnităţi alese la nivel naţional, din care fac parte Preşedintele României, senatorii şi deputaţii, precum şi cei desemnaţi, din rândul acestora din urmă, în cadrul organelor de conducere ale Senatului şi ale Camerei Deputaţilor, şi demnităţi alese la nivel local, din care fac parte preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, primarii şi viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni. Persoanele care exercită funcţii de demnitate publică numite sunt, potrivit Legii-cadru nr. 284/2010: membrii Guvernului României, inclusiv secretarul general şi secretarul general adjunct al instituţiei executive, judecătorii Curţii Constituţionale, membrii Consiliului Legislativ, ai Curţii de Conturi, ai Consiliului Concurenţei, ai Consiliului Naţional al Audiovizualului şi ai Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, Avocatul Poporului şi adjunctul acestuia, consilierii prezidenţiali şi de stat din cadrul Administraţiei Prezidenţiale, precum şi secretarii generali şi adjuncţii acestora din Camera Deputaţilor şi Senatul României. Chiar dacă nu sunt prevăzuţi în mod expres de lege, din aceeaşi categorie fac parte şi demnitarii locali numiţi, şi anume prefecţii şi subprefecţii”.
Referitor la noţiunea de „funcţie publică de orice natură”, prin Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a arătat că „Legiuitorul a urmărit, prin modul de reglementare a ipotezei prevăzute la art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal, folosirea sintagmei «funcţie publică de orice natură» cu scopul eliminării oricărei suprapuneri cu noţiunea de «funcţie publică» în accepţiunea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabilind sfera persoanelor care au calitatea de funcţionar public în sensul legii penale şi rolul de a nu restrânge categoria funcţionarilor publici prevăzută în art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal la categoria funcţionarilor publici prevăzută în Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare” (în acelaşi sens, a se vedea Decizia nr. 8/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală).
Prin aceeaşi decizie a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, pentru determinarea sferei persoanelor care pot intra sub incidenţa dispoziţiilor art. 175
alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal au fost conturate două criterii: exercitarea unei funcţii specifice în cadrul unui sistem public şi finanţarea din fonduri publice a structurii în cadrul căreia se exercită funcţia specifică. Criteriile menţionate sunt cumulative, iar nu alternative.
În cadrul primului criteriu, sintagma „sistem public” nu poate fi interpretată decât în conformitate cu dispoziţiile art. 176 din Codul penal, ceea ce presupune raportarea la autorităţi
publice sau instituţii publice, indiferent care ar fi forma de organizare a acestora. Cel de-al doilea criteriu întăreşte această concluzie, întrucât, odată încadrată în categoria autorităţilor sau instituţiilor publice, finanţarea din fonduri publice integrală sau parţială apare ca fiind inerentă. Prin stabilirea celor două criterii în mod cumulativ s-a urmărit evitarea oricăror confuzii privind situaţia persoanelor juridice de drept public care pot fi finanţate (şi) din fonduri publice, fără însă să fie şi instituţii publice (integrate în sistemul public), ori a persoanelor juridice de drept privat declarate de interes public sau utilitate publică.otrivit dispoziţiilor art. 175 alin. (1) lit. c) din Codul penal, în sensul legii penale, funcţionar public este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al uNei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuţii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. În această ipoteză, apar ca fiind necesare atât verificarea statutului persoanei juridice în raport cu actul de înfiinţare sau cu cel care reglementează funcţionarea acesteia, cât şi deţinerea integrală sau majoritară a capitalului social de către stat. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 286/2019, Curtea Constituţională a reiterat cele reţinute prin Decizia nr. 11 din 14 ianuarie 2016 şi, referindu-se la dispoziţiile art. 175 alin. (1) lit. c) din Codul penal, a arătat că „legiuitorul a avut în vedere, prin delimitarea sferei funcţionarilor publici, nu ocrotirea superioară a unei anumite forme de proprietate privată, ci amplitudinea socială a activităţii pe care aceştia o desfăşoară, utilizând mijloace penale în funcţie de aceste criterii. În acest sens este primordial interesul general al societăţii, interes care se circumscrie în mod evident domeniilor în care statul exercită prerogative de orice natură, în speţă fiind vorba despre calitatea acestuia de acţionar, majoritar sau exclusiv, în cadrul regiilor autonome, al unor operatori economici sau al altor persoane juridice” (paragraful 23).
Distinct de categoria „funcţionarului public”, prin dispoziţiile art. 175 alin. (2) din Codul penal este reglementată categoria „funcţionarului public asimilat”, care este definit drept persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autorităţile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.
Prin Decizia nr. 18/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a stabilit că „funcţionarul public, în
accepţiunea dispoziţiilor art. 175 alin. (2) din Codul penal, implică întrunirea, în mod cumulativ, a două cerinţe obligatorii: a) persoana să exercite un serviciu de interes public (condiţie comună); b) persoana să fie învestită cu îndeplinirea respectivului serviciu (de interes) public de către o autoritate publică sau să exercite serviciul de interes public sub controlul ori supravegherea unei autorităţi publice (condiţie alternativă)”.
Referitor la prima cerinţă, noţiunea de „serviciu de interes public” în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal trebuie înţeleasă ca o activitate desfăşurată în vederea satisfacerii unor interese generale ale membrilor societăţii, aşa cum rezultă şi din Decizia nr. 26/2014, citată anterior. Reglementarea dată de art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cuprinde elemente de reper pentru definirea în sensul legii penale a noţiunii de „serviciu de interes public”, fără însă a se confunda cu cea de „serviciu public”, aceasta din urmă constituind o activitate organizată sau autorizată de o autoritate publică ori o subdiviziune a unei instituţii din administraţia internă împărţită pe secţii, servicii etc., în aceste cazuri fiind vorba fie de o activitate proprie unei autorităţi sau instituţii publice, fie de o formă subsidiară de organizare a acestora.
Prin Decizia nr. 18/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a mai arătat că, referitor „la cea de a doua
condiţie, care priveşte relaţia persoanei ce realizează serviciul public cu autorităţile publice, aceasta este îndeplinită alternativ, dacă învestirea pentru îndeplinirea serviciului s-a făcut de către o autoritate publică sau dacă activitatea persoanei este supusă controlului ori supravegherii unei autorităţi publice, indiferent de modalitatea de învestire. Condiţia prevăzută de art. 175 alin. (2) din Codul penal este îndeplinită numai atunci când o autoritate publică poate învesti sau supraveghea/controla activitatea persoanei care exercită un serviciu public”. În acelaşi sens, prin Decizia nr. 26/2014, precitată, s-a arătat că „Potrivit art. 175 alin. (2) din Codul penal nu este suficient ca persoana să exercite un serviciu de interes public, ci trebuie să şi fie învestită sau controlată, după caz, supravegheată, de autorităţile publice cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. În plus, învestirea, controlul sau supravegherea din partea autorităţilor publice vizează exclusiv exercitarea de către funcţionar a serviciului public, iar nu dreptul de practicare a profesiei în domeniul de competenţă necesar pentru îndeplinirea serviciului public respectiv. Mai mult, rezultă că între autoritatea publică şi persoana care exercită serviciul de interes public nu
există raporturi de serviciu, stabilite în baza unui contract individual sau colectiv de muncă, pentru că, în acest din urmă caz, respectiva persoană ar fi avut obligaţia să presteze munca sub autoritatea angajatorului, urmând a fi încadrată fie în categoria funcţionarilor publici prevăzuţi de art. 175 alin. (1) din Codul penal – dacă angajatorul este o persoană de drept public, fie în cea reglementată de art. 308 alin. (1) din Codul penal – dacă angajatorul era o persoană de drept privat”.
Îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 175 alin. (2) din Codul penal din perspectiva învestirii, supravegherii sau controlului de către o autoritate publică trebuie analizată pentru
fiecare categorie profesională în concret, pornind de la normele speciale ce îi reglementează statutul (în acelaşi sens, a se vedea Decizia nr. 20/2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală). Prin învestirea pentru realizarea unui serviciu public se înţelege fie acordarea calităţii din
care derivă obligaţia de a realiza respectivul serviciu de către o autoritate publică (numirea în funcţie), fie încredinţarea realizării serviciului de interes public printr-o decizie a autorităţii. În ceea ce priveşte controlul sau supravegherea exercitate de către autoritatea publică, în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal, acestea nu presupun exclusiv verificarea actelor efectuate de către persoana care îndeplineşte serviciul de interes public, ci prerogativa autorităţii publice de a dirija şi îndruma activitatea realizată, inclusiv prin reglementarea acesteia şi instituirea sau aplicarea unor sancţiuni în caz de neconformare. Cu alte cuvinte, simplul fapt al intrării în domeniul de competenţă în exercitarea unor atribuţii de control de către o autoritate publică nu face ca persoana la care se referă dispoziţiile art. 175 alin. (2) din Codul penal să intre în categoria funcţionarilor publici asimilaţi în sensul legii penale, întrucât prerogativa de a verifica activitatea şi de aplica sancţiuni în cazul constatării unor abateri nu o plasează pe aceasta în poziţia de a fi „supusă controlului” autorităţii în sensul legii penale.
Distinct de categoriile funcţionarilor publici şi funcţionarilor publici asimilaţi, prin dispoziţiile art. 308 din Codul penal a fost reglementată în cadrul variantelor atenuate ale unor
infracţiuni de corupţie şi de serviciu (a se vedea Decizia nr. 1/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală) şi categoria denumită în doctrină a „funcţionarilor privaţi”, care include persoanele care exercită, permanent ori temporar, cu sau fără o remuneraţie, o însărcinare de orice natură în serviciul unei persoane fizice prevăzute la art. 175 alin. (2) din Codul penal ori în cadrul oricărei persoane juridice.
Statutul juridic al partidelor politice Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice de drept public.
De asemenea, potrivit art. 4 din Legea nr. 14/2003, partidele politice se pot organiza şi funcţiona la nivel naţional, la nivel local sau atât la nivel naţional, cât şi la nivel local şi îşi pot
organiza structuri interne potrivit statutului propriu. Conform art. 13 din acelaşi act normativ, adunarea generală a membrilor şi organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au în statutul fiecărui partid, sunt foruri obligatorii de conducere ale partidului politic şi ale eventualelor organizaţii teritoriale ale sale.
Partidele politice se înfiinţează la iniţiativa cetăţenilor români cu drept de vot, iar potrivit art. 18 din Legea nr. 14/2003, înregistrarea acestora este supusă unei proceduri care presupune depunerea unei cereri la Tribunalul Bucureşti şi, în cazul admiterii acesteia, înscrierea în Registrul partidelor politice, care este instrumentul legal de evidenţă a partidelor politice din România. Partidul politic dobândeşte personalitate juridică de la data rămânerii definitivă a hotărârii instanței privind admiterea cererii de înregistrare.
Potrivit art. 3 din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sursele de finanţare ale activităţii partidelor politice sunt: a) cotizaţii ale membrilor de partid; b) donaţii, legate şi alte liberalităţi; c) venituri provenite din activităţi proprii, conform art. 16; d) subvenţii de la bugetul de stat; e) împrumuturi în bani de la persoane fizice şi juridice.
De asemenea, sub aspectul finanţării publice, potrivit art. 18 din lege, partidele politice primesc anual subvenţie de la bugetul de stat, în condiţiile legii, iar conform art. 25, aceste sume pot avea destinaţii determinate în cuprinsul textului legal evocat. Potrivit art. 23 din Legea nr. 334/2006, subvenţiile de la bugetul de stat acordate partidelor politice au statut de afectaţiune specială, iar sintagma „nu sunt supuse executării silite prin poprire”, care era cuprinsă în partea a doua a textului legal, a fost constatată ca neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 686/2020. În considerentele deciziei de constatare a neconstituţionalităţii textului legal evocat, Curtea Constituţională a reţinut că partidele politice
sunt „persoane juridice de drept public, reprezentând asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie.”
De asemenea, referitor la prevederea care atribuia caracter insesizabil sumelor primite de la bugetul de stat, Curtea a arătat că, deşi „sub aspectul titularului bunului, aceste sume de bani provenind de la bugetul de stat se înscriu, lato sensu, în categoria bunurilor proprietate publică şi ope legis au caracter insesizabil, acest caracter nu se poate prezerva în continuare, după utilizarea lor ca modalitate de plată în cadrul operaţiunilor comerciale de pe piaţa economică a bunurilor şi serviciilor” (paragraful 29). În raport cu dispoziţiile legale evocate şi cu aspectele care rezultă din jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional rezultă că partidele politice sunt persoane juridice de drept public în sensul art. 191 alin. (2) din Codul civil şi, totodată, persoane juridice de interes public. Statutul de persoană juridică de drept public în sensul art. 191 alin. (2) din Codul civil rezultă din conţinutul Legii nr. 14/2003, potrivit căruia partidele politice se înfiinţează în urma manifestării de voinţă a cetăţenilor cu drept de vot, în virtutea dreptului la asociere.
Statutul de persoană juridică de interes public rezultă, de asemenea, din conţinutul Legii nr. 14/2003, precum şi din dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Constituţie, care consacră „rolul
partidelor politice de a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor”, iar în concretizarea acestui rol fundamental, legea antemenţionată prevede expres că, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii (Decizia Curţii Constituţionale nr 686/2020, paragraful 24). În raport cu aceste aspecte, rezultă că partidele politice nu fac parte din categoria autorităţilor sau a instituţiilor publice, întrucât nu sunt înfiinţate prin lege sau printr-un act al unei autorităţi publice, iar criteriul finanţării (parţiale) de la bugetul de stat prin acordarea de subvenţii nu este suficient în sine pentru a le include în categoriile menţionate.
Excluderea partidelor politice din categoria autorităţilor sau instituţiilor publice rezultă în mod explicit şi din jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care a arătat că „art. 191 alin. (1) din
Codul civil se referă la autorităţile şi instituţiile statului [înfiinţarea Guvernului, ministerelor autorităţilor administrative autonome (spre exemplu, Consiliul Concurenţei), Consiliul Legislativ, Curtea Constituţională etc.], la unităţile administrativ-teritoriale, toate acestea exercitând prerogativele puterii publice, în timp ce alin. (2) al aceluiaşi text legal se referă la operatorii economici, partidele politice etc., respectiv la persoane juridice care sunt calificate de drept public prin prisma scopului şi obiectului lor de activitate, prestând, spre exemplu, un serviciu de interes public/general, administrând bunuri proprietate publică etc.” (Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, paragraful 55; Decizia nr. 531 din 18 iulie 2018, paragraful 62).
De asemenea, având în vedere considerentele expuse de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 686/2020 (paragraful 29), finanţarea partidelor politice (şi) prin subvenţii de la bugetul
de stat nu determină încadrarea lor în categoria persoanelor juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică la care se referă art. 176 din Codul penal, subvenţiile menţionate pierzând caracterul de bun proprietate publică, lato sensu, cel puţin din momentul în care partidul politic poate dispune de sumele de bani respective în limitele afectaţiunii speciale asociate acestora.
Aşadar, din perspectiva dispoziţiilor art. 145 din Codul penal de la 1968, partidele politice, persoane juridice de drept public şi totodată de interes public, fac parte din categoria
unităţilor la care se referă acest text legal, iar persoana care deţine o funcţie de conducere în cadrul acestora, sub rezerva exercitării în serviciul entităţii, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, a unei însărcinări de orice natură, retribuită sau neretribuită, va avea calitatea de funcţionar public.
În schimb, din perspectiva dispoziţiilor art. 175 alin. (1) raportat la art. 176 din Codul penal, partidele politice nu fac parte din categoria autorităţilor sau a instituţiilor publice ori a altor persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică, astfel încât persoana care deţine o funcţie de conducere în cadrul entităţii asociative nu exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti, nu exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de orice natură şi nici atribuţii legate de realizarea obiectului de activitate al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat.
De asemenea, întrucât persoana care deţine o funcţie de conducere în cadrul unui partid politic, independent de interesul public asociat activităţii desfăşurate de entitatea asociativă, nu este învestită în funcţie de o autoritate publică şi nu este supusă controlului ori supravegherii unei autorităţi publice cu privire la îndeplinirea unui serviciu public, aceasta nu poate intra în categoria funcţionarilor publici la care se referă art. 175 alin. (2) din Codul penal. Întrucât partidele politice sunt persoane juridice de drept public şi totodată de interes
public, acestea intră în categoria persoanelor juridice la care se referă art. 308 alin. (1) teza finală din Codul penal, astfel încât persoana care deţine o funcţie de conducere în cadrul entităţii asociative, sub rezerva exercitării, permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie, a unei însărcinări de orice natură în cadrul acesteia, se încadrează în categoria „funcţionarilor privaţi” la care se referă textul legal evocat.
În consecinţă, în raport cu obiectul prezentei sesizări, având în vedere sfera de cuprinderea dispoziţiilor art. 145 din Codul penal de la 1968, care includea în semnificaţia termenului public şi „alte persoane de interes public”, alături de autorităţi publice şi instituţii publice, şi ţinând cont de faptul că partidele politice sunt persoane juridice de drept public şi totodată de interes public, urmează a se răspunde primei teze a sesizării formulate de către instanţa de trimitere în sensul că„persoana care deţine o funcţie de conducere în cadrul unui partid politic are calitatea de funcţionar public potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968”. De asemenea, având în vedere limitele învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, în raport cu sfera de cuprindere a dispoziţiilor art. 176 din Codul penal, urmează a se răspunde celei de-a doua teze a sesizării formulate de către instanţa de trimitere, în sensul că „persoana care deţine o funcţie de conducere în cadrul unui partid politic nu are calitatea de funcţionar public potrivit dispoziţiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a şi ale art. 175 alin. (2) din Codul penal”.
