În Monitorul Oficial PARTEA I, Nr. 502/30.V.2024 a fost publicată DECIZIA Nr.7 din 22 aprilie 2024 – recurs în interesul legii prin care Înalta Curte a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 5 și ale art. 20 din Legea nr. 514/2003 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier juridic, cu modificările și completările ulterioare, prestarea activității specifice, de reprezentare juridică, se poate realiza de către consilieri juridici, în calitatea lor de funcționari publici sau de angajați cu contract individual de muncă, independent de înscrierea acestora în Tabloul profesional al consilierilor juridici ținut de Colegiile Consilierilor Juridici din România.
În motivarea deciziei, ÎCCJ arată că în esență, problema de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii este aceea dacă înscrierea consilierului juridic în Tabloul profesional al consilierilor juridici definitivi sau stagiari ținut de Colegiile Consilierilor Juridici din România constituie o condiție pentru dobândirea dreptului de exercitare a profesiei de consilier juridic.
Sesizate cu excepția lipsei dovezii calității consilierului juridic, de reprezentant al uneia dintre părți, o parte dintre instanțele judecătorești au analizat condițiile exercitării profesiei exclusiv din perspectiva Legii nr. 514/2003, considerând că acesta este unicul act normativ care prezintă putere de lege în această materie, în vreme ce alte instanțe au dat prevalență unui act statutar (statutul profesional) și, în esență, au considerat că ar trebui puse sub semnul echivalenței condițiile de organizare și exercitare ale profesiei de consilier juridic și condițiile de organizare și exercitare ale profesiei de avocat.
În prezent, problematica organizării și exercitării profesiei de consilier juridic este reglementată prin Legea nr. 514/2003 și Regulamentul privind recunoașterea calificării profesionale de consilier juridic a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elvețiene, în vederea admiterii și practicării acesteia în România.
O analiză comparativă a Legii nr. 514/2003, care reglementează profesia de consilier juridic, și a Legii nr. 51/1995, ce reglementează profesia de avocat, conduce la lămurirea problemei de drept care a fost soluționată neunitar de către instanțele judecătorești, respectiv în ce măsură exercitarea profesiei specifice, de consilier juridic, este supusă rigorilor de organizare prevăzute de lege pentru exercitarea profesiei de avocat.
Legea nr. 514/2003, abrogând și înlocuind Decretul nr. 143/1955 privitor la organizarea și funcționarea oficiilor juridice, cu modificările ulterioare, menține concepția de bază a acestui din urmă act normativ, în sensul că activitatea de consilier juridic se poate exercita numai în serviciul unei persoane juridice (art. 1 din lege) și exclusiv în temeiul unui raport juridic de muncă în sens larg, și anume, fie în calitate de funcționar public (la autorități și instituții publice), fie în calitate de salariat, așadar prin încheierea unui contract individual de muncă, în condițiile reglementate de Legea nr. 53/2003 — Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii), avându-se în vedere distincțiile formulate prin art. 2 și 3 ale legii.
În felul acesta, legea statornicește deosebirea fundamentală și conceptuală între consilieri juridici, de pe o parte, și avocați, pe de altă parte, supuși Legii nr. 51/1995, în sensul că primii își desfășoară activitatea exclusiv în baza unui raport juridic de muncă în sens larg, în timp ce ultimii, fără excepție, sunt liber-profesioniști.
Reglementarea Legii nr. 514/2003 este astfel pozitivă, obstaculând orice confuzie instituțională între cele două profesii juridice, de aceea, însăși legea (art. 10) dispune expres că „Exercitarea profesiei de consilier juridic este incompatibilă cu: a) calitatea de avocat; (…)”.
Conform art. 8 din Legea nr. 514/2003, orice persoană care îndeplinește condițiile cumulative menționate în respectivul text de lege (este cetățean român și are domiciliul în România, are exercițiul drepturilor civile și politice, este licențiat al unei facultăți de drept, este apt din punct de vedere medical pentru exercitarea profesiei, nu se află în vreunul dintre cazurile de nedemnitate prevăzute de lege) are dreptul să devină consilier juridic, la fel cum orice persoană care îndeplinește condițiile cumulative menționate în art. 12 din Legea nr. 51/1995 (are exercițiul drepturilor civile și politice, este licențiat al unei facultăți de drept cu durata stabilită de lege, nu se găsește în vreunul dintre cazurile de nedemnitate prevăzute de lege și este apt, din punct de vedere medical, pentru exercitarea profesiei) are dreptul să devină avocat.
Observând prevederile art. 2 din Legea nr. 514/2003, actul de numire în funcție, respectiv contractul de muncă legal încheiat, este suficient pentru dobândirea calității de consilier juridic, răspunderea pentru verificarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 514/2003 revenind unității angajatoare. Această concluzie este logică și din perspectiva faptului că unitatea angajatoare este cea care, în considerarea posibilității de error in eligendo, suportă riscurile pentru activitatea profesională a consilierului juridic. În cazul avocaților, examenele de admitere în barou și definitivare în profesie au rolul, printre altele, de a reduce riscul apariției unor erori în activitatea profesională, iar răspunderea profesională a acestora este personală.
Consilierii juridici care au dobândit această calitate prin numire în funcție sau angajare în muncă au facultatea de a adera la o asociație profesională, în conformitate cu dispozițiile art. 5 din Legea nr. 514/2003, însă textul de lege prevede un drept (o opțiune), nicidecum o obligație în acest sens, aspect care rezultă neîndoielnic din modalitatea de normare utilizată de legiuitor [„Consilierii juridici pot constitui asociații profesionale (…)”].
În mod corespunzător, consilierii juridici pot, în condițiile art. 20 din Legea nr. 514/2003 și cu respectarea legislației specifice privind asociațiile și fundațiile, să constituie structuri la nivel județean sau la nivel național, pe anumite ramuri sau domenii de activitate, potrivit intereselor profesionale, dar, în mod evident, legiuitorul nu a vizat să instituie o obligație în acest sens, ci doar să accentueze existența unui drept, care oricum este garantat de art. 40 alin. (1) din Constituție.
Pentru situațiile în care a dorit să impună o structură clară de organizare și condiții mai puțin flexibile pentru exercitarea profesiei, legiuitorul a folosit termeni adecvați, astfel cum se poate observa în art. 1 alin. (2) și (3) din Legea nr. 51/1995, care statuează: „(2) Profesia de avocat se exercită numai de avocații înscriși în tabloul baroului din care fac parte, barou component al Uniunii Naționale a Barourilor din România, denumită în continuare U.N.B.R.
(3) Constituirea și funcționarea de barouri în afara U.N.B.R. sunt interzise. Actele de constituire și de înregistrare ale acestora sunt nule de drept. Nulitatea poate fi constatată și din oficiu.”
În schimb, Legea nr. 514/2003 nu reglementează, drept condiție sine qua non a exercitării (practicării) profesiei de consilier juridic, înființarea, ope legis, a unui organism care să reprezinte la nivel național profesia în discuție, înscrierea urmând a fi obligatorie pentru toate persoanele care exercită o astfel de profesie.
Deși art. 12 din Legea nr. 514/2003 trimite la Legea nr. 51/1995 si Statutul profesiei de avocat, nu reglementează prin norme imperative obligația înființării unui organism unic ce ar fi competent, la nivel național, centralizat, să decidă cu privire la cariera consilierului juridic, astfel cum este în cazul avocaților.
Câtă vreme legea nu a statuat înființarea, în mod obligatoriu, a unui corp profesional unic, cu precizarea că profesia de consilier juridic nu poate fi exercitată decât de către membrii acestui corp, apar necorelate o serie de mențiuni, cum ar fi, de exemplu, cele privind afilierea la un colegiu al consilierilor juridici și înscrierea pe tabloul profesional, prevăzute în statut drept condiții pentru dobândirea calității de consilier juridic, impunerea susținerii unui examen de definitivare în profesie la sfârșitul stagiului, pe modelul examenului de definitivare în profesia de avocat, care să fie organizat de către Ordinul Consilierilor Juridici din România, sau răspunderea disciplinară.
Este real faptul că, potrivit art. 6 din Legea nr. 514/2003, „Consilierii juridici au drepturile și obligațiile prevăzute de lege potrivit statutului profesional și reglementărilor legale privind persoana juridică în serviciul căreia se află sau cu care are raporturi de muncă”, dar sintagma „statut profesional” nu este folosită în sensul specific de act ce reglementează organizarea și exercitarea profesiei, ci într-un sens larg, de totalitate a normelor de drept aplicabile unei activități.
Pentru a evita confuzia dintre „statutul profesional” și „statutul profesiei”, prevederile art. 6 din Legea nr. 514/2003 trebuie coroborate cu dispozițiile art. 3 ale aceluiași act normativ, conform cărora: „(1) Consilierul juridic numit în funcție are statutul funcționarului, potrivit funcției și categoriei acesteia. (2) Consilierul juridic angajat în muncă are statut de salariat.”
Statutul profesional este definit ca izvorul de drept al muncii lato sensu care reglementează, pentru personalul dintr-un anumit domeniu, fie salariați, fie funcționari publici, aspectele legate de nașterea, executarea, suspendarea și încetarea raporturilor lor de muncă, inclusiv cele de ordin disciplinar.
Astfel, consilierii juridici au drepturile și obligațiile corespunzătoare statutului profesional de funcționar public sau de salariat, respectiv cele conferite de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, sau de Codul muncii, având în vedere că, spre deosebire de avocați, care sunt independenți, consilierii juridici își exercită activitatea în calitatea lor de funcționari publici (în cazul unei autorități, instituții publice sau persoane juridice de drept public) sau de angajați cu contract individual de muncă (în cazul unei instituții sau al unei persoane juridice de drept public ori de drept privat), așadar în cadrul unui raport de serviciu sau de muncă, acestea implicând, prin definiție, exercițiul autorității angajatorului și al prerogativelor sale disciplinare.
Dimpotrivă, conform art. 2 alin. (1) din Legea nr. 51/1995: „În exercitarea profesiei, avocatul este independent și se supune numai legii, statutului profesiei și codului deontologic”. Această normă juridică este corelată cu art. 1 alin. (1) din același act normativ, potrivit căruia „Profesia de avocat este liberă și independentă, cu organizare și funcționare autonome, în condițiile prezentei legi și ale statutului profesiei”.
În concluzie, profesia de consilier juridic este, într-adevăr, supusă unor rigori de organizare, însă aceste rigori nu pot fi altele decât cele izvorâte din prevederile Legii nr. 514/2003, neputându-se stabili condiții suplimentare pentru exercitarea profesiei de consilier juridic prin analogii cu Legea nr. 51/1995.
De altfel, și în Decizia nr. 9 din 4 aprilie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a reținut că „anumite activități juridice, cum sunt cele de reprezentare juridică, de redactare a unor acte juridice, de formulare de acțiuni, de exercitare și motivare a căilor de atac, pot fi îndeplinite de consilierii juridici, dar prestarea unor astfel de activități le este permisă numai în condițiile reglementate prin art. 1—4 din Legea nr. 514/2003 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier juridic, cu completările ulterioare, adică în calitatea lor de funcționari publici sau de angajați, cu contract individual de muncă, la o persoană juridică de drept public sau privat” (paragraful 28).
Cu alte cuvinte, în cazul consilierilor juridici a fost evidențiată condiția ca aceștia să aibă calitatea de funcționari publici sau de angajați, cu contract individual de muncă, la o persoană juridică de drept public sau privat, nu și aceea de a fi înscriși în Ordinul/Colegiul Consilierilor Juridici din România.
Așadar, în reglementarea legală actuală, calitatea de consilier juridic nu se dobândește în condițiile aderării la vreo formă de asociere, iar exercitarea acestei profesii nu este condiționată de apartenența la o formă de asociere profesională, orice analogie, din acest punct de vedere, cu forma de exercitare a profesiei de avocat, profesie liberală, fiind exclusă.
În dezlegarea problemei de drept, pentru a ajunge la aceeași interpretare a dispozițiilor art. 5 și art. 20 din Legea nr. 514/2003, este util a fi menționate și aspectele următoare.
Statutul profesiei de consilier juridic a fost adoptat la data de 6 martie 2004 de către un Congres Extraordinar al Colegiilor Consilierilor Juridici din România, prin „reprezentanții legali”, intrând „în vigoare la data adoptării”, și urma a se publica în Monitorul Oficial al României, Partea I (art. 92 din statut), temeiul legal al adoptării, conform celor menționate în preambulul statutului, fiind Legea nr. 514/2003 (fără indicarea vreunui text din lege) și art. 9, 40, 41 și 45 din Constituția României.
Cum însă Congresul Extraordinar al Colegiilor Consilierilor Juridici este un organ neprevăzut de Legea nr. 514/2003 și care nu a fost abilitat să asigure punerea în aplicare a acesteia, s-ar putea pune în discuție inclusiv eficiența publicării, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 29 iulie 2004, a acestui act statutar, prin raportare la dispozițiile Legii nr. 202/1998, care prevede, la art. 5 lit. N, că: „În Partea I se publică următoarele categorii de acte: actele normative adoptate de persoane juridice — altele decât autoritățile publice — care au fost abilitate prin lege să asigure executarea unor legi”.
Statutul profesiei de consilier juridic a fost modificat, prin Hotărârea nr. 4 din 17 martie 2012 a Congresului Ordinar al Ordinului Consilierilor Juridici din România (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 20 iunie 2014), în sensul schimbării denumirii structurii menționate, prin înlocuirea sintagmei „Uniunea Colegiilor Consilierilor Juridici din România” cu sintagma „Ordinul Consilierilor Juridici din România”.
Cu privire la statut, raportat la definiția autorității publice din art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și la cea a actului administrativ din art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, se impune a se aprecia inclusiv asupra naturii sale juridice, actul adoptat urmărind organizarea prestării unui serviciu public.
Legea nr. 514/2003 nu impune ca obligație elaborarea unui statut care să reglementeze organizarea serviciului public prestat prin activitatea consilierilor juridici, ci prevede, doar ca o facultate, constituirea consilierilor juridici în asociații profesionale.
Formele de asociere facultativă a consilierilor juridici nu pot fi însă asimilate persoanelor juridice de utilitate publică, scopul acestora nefiind o mai bună prestare a serviciului public, respectiv protecția unui interes public, ci apărarea și promovarea intereselor profesionale ale membrilor lor, adică interese prin definiție private.
Actele provenind de la aceste asocieri profesionale (între care și Statutul profesiei de consilier juridic adoptat de Congresul Extraordinar al Colegiilor Consilierilor Juridici) au astfel natura juridică a unor acte de ordine privată, care nu se bucură de forța juridică a actului administrativ normativ.
În schimb, Legea nr. 51/1995 impune obligația legală a Congresului avocaților [organ de conducere al U.N.B.R, potrivit art. 60 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 51/1995] de a adopta statutul profesiei de avocat [art. 63 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 51/1995], act infralegal, care se aplică tuturor avocaților și produce consecințe juridice importante, fiind adoptat în temeiul legii, de către un for prevăzut de lege și care are acordată prin lege această atribuție.
Sub acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în mod constant în sensul că „ordinele profesiilor liberale sunt instituții de drept public, reglementate de lege și care urmăresc scopuri de interes general. În acest fel, ele nu intră sub incidența art. 11 din Convenție”, iar afilierea obligatorie la acestea nu constituie o încălcare a libertății de asociere (Hotărârea din 23 iunie 1981, pronunțată în Cauza Le compte, Van Leuven și De Meyere împotriva Belgiei).
Imperativul reglementării unei entități unice la nivel național ar da, fără îndoială, expresie unui interes general, de natură publică, motiv pentru care o astfel de structură nu ar putea fi decât o instituție de drept public, potrivit jurisprudenței constante a Curții Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, Cauza Slavic University in Bulgaria și alții împotriva Bulgariei, 2004; Cauza Pompiliu Bota împotriva României, Cererea nr. 24.057/03), iar nu o „asociație”, persoană juridică de drept privat, înființată în virtutea dreptului de asociere (care vizează asocierile voluntare ce urmăresc un scop comun — Cauza Young, James și Webster împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și al Irlandei de Nord, 1982) în înțelesul art. 11 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, căruia îi corespunde art. 40 din Constituția României.
Condiționarea exercițiului activității de consilier juridic de înscrierea pe Tabloul profesional al consilierilor juridici în considerarea statutului adoptat de congresul extraordinar al acestora ar presupune confuzia, nepermisă de lege, dintre statutul profesiei și statutul asociației profesionale, Colegiile Consilierilor Juridici din România neavând dreptul, consacrat legal, de a adopta un statut al profesiei de consilier juridic, ci doar un statut al asociației de drept privat „în condițiile legii privind asocierea și constituirea persoanelor juridice” — Ordonanța Guvernului nr. 26/2000.
Astfel, art. 20 alin. (2) din Legea nr. 514/2003 prevede că „Formele de asociere și organizare la nivel județean și la nivel național sunt stabilite prin statutul asociației, cerut de lege”.
În continuare, art. 25 din Legea nr. 514/2003 stabilește un termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii pentru înființarea asociațiilor profesionale (asociații care însă, nefiind instituții de drept public, nu pot fi obligatoriu înființate) și pentru adoptarea statutelor acestora.
În acest context, se remarcă, în primul rând, că scopul pentru care se pot constitui asociațiile profesionale ale consilierilor juridici este doar acela al apărării și promovării intereselor profesionale ale acestora, și nu acela de reglementare a exercițiului unei profesii.
În al doilea rând, textul face referire la Ordonanța Guvernului nr. 26/2000, care prevede, ca o condiție pentru dobândirea personalității juridice, încheierea statutului asociației de către membrii asociați, prin act sub semnătură privată, cuprinzând modul de dobândire și de pierdere a calității de asociat, respectiv drepturile și obligațiile asociaților.
Astfel, pe de o parte, statutul asociației trebuie adoptat pentru însăși dobândirea personalității juridice de către aceasta și, pe de altă parte, în absența unei abilitări legale exprese contrare, poate stabili doar condițiile exercițiului dreptului de asociere (în structura asociativă), nu însuși exercițiul unei activități profesionale, pe care să îl condiționeze de înscrierea în asociația respectivă.
În același sens, asociațiile profesionale ale consilierilor juridici, asociații de drept privat, sunt guvernate de principiul libertății de asociere, care include și un aspect negativ, și anume libertatea de a nu adera sau de a se retrage dintr-o asociație, în condițiile în care autonomia personală reprezintă un corolar esențial al libertății individuale de opțiune pe care o implică art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Cauza Sørensen și Rasmussen împotriva Danemarcei, 2006).
Având în vedere argumentele expuse anterior, statutul asociației profesionale nu poate fi opozabil erga omnes, ci doar inter partes membrilor asociației profesionale care l-au adoptat și nu poate impune afilierea obligatorie, respectiv nu poate limita exercițiul activității de consilier juridic doar de către persoanele care sunt înscrise pe Tabloul profesional al consilierilor juridici ținut de Colegiile Consilierilor Juridici din România.
Atât potrivit normelor constituționale, cât și jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, alegerea unei profesii, a unei anumite ocupații sau a unui loc de muncă pot fi supuse unor restricții de ordin legal (precum calificarea, vârsta minimă de încadrare în muncă, obținerea unei autorizații, apartenența la un corp profesional etc.), însă restricțiile trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim și să fie justificate în mod rezonabil și obiectiv („necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor și libertăților altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea națională, sănătatea publică sau bunele moravuri”). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că expresia „prevăzută de lege” implică, în primul rând, obligația ca ingerința în exercițiul dreptului (în acest caz, restrângerea dreptului la muncă) să se întemeieze pe dreptul intern (Hotărârea din 14 ianuarie 2014, pronunțată în Cauza Mateescu împotriva României), legea incluzând orice act juridic care creează, în mod licit, drepturi și obligații pentru anumite persoane. De asemenea, este considerată lege doar dispoziția accesibilă și previzibilă, condiție care vizează și calitatea legii în cauză, care trebuie să fie formulată cu suficientă precizie, astfel încât să fie accesibilă persoanei care „trebuie, în plus, să fie capabilă să prevadă, într-o măsură care să fie rezonabilă în circumstanțele respective, consecințele pe care le poate avea o anumită acțiune” (Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și al Irlandei de Nord, 1979; Cauza Michaud împotriva Franței, 2012).
În considerarea naturii juridice de act de ordine privată a statutului adoptat de o asociere profesională a consilierilor juridici și a faptului că, spre deosebire de Legea nr. 51/1995, care prevede în mod expres faptul că profesia de avocat se exercită numai de avocații înscriși în tabloul baroului component al U.N.B.R. din care fac parte, se constată că Legea nr. 514/2003 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier juridic nu conține o asemenea condiție.
Astfel, Statutul profesiei de consilier juridic, aprobat de Congresul Extraordinar al Colegiilor Consilierilor Juridici din România, întemeiat, conform celor menționate în preambulul actului, pe dispozițiile Legii nr. 514/2003, completează norme cu putere de lege, neavând abilitatea de a produce consecințele juridice previzionate de forul care l-a adoptat.
În interpretarea dată de opinia contrară, el încalcă dreptul la muncă prin recunoașterea exercițiului acestei activități doar consilierilor juridici înscriși pe Tabloul profesional al consilierilor juridici definitivi sau stagiari (art. 3 din statutul menționat).
În consecință, în reglementarea actuală, organizarea și exercitarea profesiei de consilier juridic nu sunt supuse rigorilor Statutului profesiei de consilier juridic, asocierea consilierilor juridici exprimând dreptul la libera asociere, prevăzut de art. 40 din Constituția României, coroborat cu art. 5 și art. 20 din Legea nr. 514/2003.
