În Monitorul Oficial partea I nr. 1007/8.X.2024 a fost publicată Decizia nr. 46 din 16 septembrie 2024 prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov — Secția penală prin care se solicită pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
„Dacă infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor, după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, vizează deopotrivă aceeași conduită interzisă, incriminată ca infracțiune și în cazul în care lucrările nu se opresc, dar sistarea lor este dispusă de către organele de urmărire penală?”
În consecință, Înalta Curte a stabilit că infracțiunea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, constând în continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente potrivit legii, nu vizează și situația în care lucrările continuă după dispunerea opririi acestora de către organele de urmărire penală.
În motivarea deciziei, Înalta Curte arată că problema de drept ridicată de instanța de trimitere vizează stabilirea condițiilor de tipicitate ale infracțiunii prevăzute de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții în situația în care lucrările de construire continuă după dispunerea opririi lor temporare, pe parcursul procesului penal, de către procuror, în cazul imobilelor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din același act normativ.
Dispozițiile art. 24 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții incriminează două conduite distincte la lit. a) și b). Astfel, la lit. a) este incriminată executarea fără autorizație de construire ori cu nerespectarea acesteia a lucrărilor prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) din lege, cu excepțiile prevăzute. În acest caz este vorba despre o serie de lucrări realizate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege, la construcții amplasate în zone de protecție a monumentelor și în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcții cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentații de urbanism aprobate.
Realizarea acestor categorii de lucrări la imobilele menționate, datorită importanței lor deosebite în considerarea valorii istorice, arhitecturale, a fost prevăzută de legiuitor ca atrăgând direct cea mai gravă formă de răspundere, răspunderea penală.
Cea de-a doua infracțiune prevăzută în Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, respectiv cea menționată la lit. b) a art. 24, constă în continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente, potrivit legii.
În ceea ce privește semnificația sintagmei „organe de control” din conținutul infracțiunii prevăzute de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, analizând textele legii, gramatical, dar și sistematic, se constată că legiuitorul a realizat o distincție clară, pe de o parte, între organele judiciare (procuror și instanță) care desfășoară activități în cadrul unui proces penal cu privire la infracțiunile prevăzute de acest act normativ, iar, pe de altă parte, față de organele de control cu atribuții în ceea ce privește disciplina în construcții, atribuțiile fiecărei categorii de organe fiind explicit menționate, iar competența lor fiind, astfel, strict delimitată prin lege.
Dispozițiile art. 27 și 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții individualizează organele de control cu atribuții în ceea ce privește disciplina în executarea lucrărilor de construcții și stabilesc sfera de competențe ale acestora, respectiv:
— organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene care au obligația de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ- teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz;
— organele de control desemnate din cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii care au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz;
— organele de control ale Inspectoratului de Stat în Construcții.
Aceste organe de control au competența de a constata săvârșirea contravențiilor menționate la art. 26 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și, totodată, de a dispune odată cu aplicarea amenzii contravenționale și măsura opririi executării lucrărilor, însoțită de luarea fie a măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației, fie a măsurilor de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia.
Din dispozițiile art. 241, art. 27, art. 28 și ale art. 32 alin. (4) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții reiese că organele de control, în funcție de încălcarea legii constatată, fie aplică amenda contravențională și dispun măsurile complementare, fie sesizează instanțele judecătorești civile atunci când încălcarea reprezintă o contravenție, fie pot cere organelor de urmărire penală sesizate și, după caz, instanței să dispună oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal, în situația constatării infracțiunilor prevăzute de art. 24 din lege.
Din aceste dispoziții se poate concluziona faptul că legiuitorul a realizat o distincție clară, pe de o parte, între organele de control cu atribuții în asigurarea respectării disciplinei în construcții care pot aplica amenda contravențională concomitent cu dispunerea măsurii complementare a opririi executării lucrărilor, iar, pe de altă parte, între organele de urmărire penală sau instanța de judecată care pot/poate dispune oprirea temporară a lucrărilor în cadrul procesului penal.
Din formularea textelor anterior citate rezultă că legiuitorul nu a dorit să includă în sfera organelor de control competente și organul de urmărire penală. În situația în care intenția legiuitorului ar fi fost în acest sens, acesta nu ar mai fi făcut diferența în cadrul aceluiași text de lege între organul de control și organul de urmărire penală, acest aspect rezultând din dispozițiile art. 32 alin. (4) din Legea nr. 50/1991 — În situațiile prevăzute la art. 24, organele de control vor putea cere organelor judiciare să dispună măsurile menționate la alin. (1). Organele de control competente, potrivit legii, pot cere organelor de urmărire penală sesizate și, după caz, instanței să dispună oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal.
Raționamentul conform căruia organul de urmărire penală ar fi asimilat unui organ de control, întrucât are atribuții în ceea ce privește supravegherea urmării penale, nu este aplicabil și ar constitui o analogie în defavoarea inculpatului, având în vedere că, din interpretarea coroborată a tuturor textelor de lege citate anterior, se desprinde concluzia că activitatea de control la care se referă legiuitorul are în vedere respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții sau a lucrărilor aferente infrastructurii de transport de interes național. Așadar, asimilarea activității de supraveghere a urmăririi penale cu cea de control al executării lucrărilor prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții ar constitui o veritabilă adăugare la lege.
Totodată, în conținutul infracțiunii prevăzute de art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții legiuitorul face referire la continuarea executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora, pe când în conținutul art. 241 și art. 32 alin. (4) din același act normativ indică drept atribuție a procurorului, respectiv a instanței dispunerea opririi temporare a executării lucrărilor pe parcursul procesului penal.
Folosirea unor termeni diferiți în cadrul unor dispoziții legale succesive, în cadrul aceluiași capitol, atestă viziunea dihotomică a legiuitorului în ceea ce privește răspunderea stabilită prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, pentru protejarea regimului construcțiilor, a calității și disciplinei în construcții, respectiv prin mijloace specifice de combatere a ilicitului contravențional și a ilicitului penal.
Astfel, în cazul executării sau desființării, totale ori parțiale, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la alin. (1) lit. b), de către investitor și executant, și în cazul executării sau desființării, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la alin. (1) lit. b), este atrasă răspunderea contravențională, iar organele de control specifice, odată cu aplicarea amenzii contravenționale, vor dispune, în mod obligatoriu, și măsura complementară a opririi executării lucrărilor, concomitent cu dispunerea luării măsurilor de încadrare în prevederile autorizației sau a măsurilor de desființare a lucrărilor, potrivit art. 28 alin. (1).
În cazul realizării în aceeași modalitate (fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia) a lucrărilor menționate la litera b) a alin. (1) al art. 3 este atrasă însă răspunderea penală, fiind inițiat un proces penal în care sunt efectuate cercetări, ulterior fiind sesizată instanța de judecată.
Măsura pe care, potrivit dispozițiilor legii, o poate dispune procurorul sau instanța, în cursul procesului penal, este oprirea temporară a executării lucrărilor, pe parcursul realizării cercetărilor, până la clarificarea tuturor aspectelor cauzei și până la stabilirea dacă în cauză este atrasă sau nu răspunderea penală.
Cele două măsuri au scop și caracter diferit, sunt dispuse de organe diferite și în cadrul unor proceduri de tragere la răspundere diferite (contravențională, respectiv penală), cele două măsuri fiind asemănătoare doar din perspectiva faptului că ambele presupun oprirea executării altor lucrări la imobile.
Prin incriminarea faptei de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi acestora de către organele de control competente legiuitorul a avut în vedere situația în care atragerea răspunderii contravenționale s-a dovedit insuficientă pentru realizarea obiectivului urmărit prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, respectiv aceea de a asigura disciplina în construcții, întrucât contravenientul a perseverat în conduita sa ilicită, continuând executarea lucrărilor în ciuda sancțiunii amenzii și a măsurii complementare a opririi executării lucrărilor.
Infracțiunea de continuare a executării lucrărilor după dispunerea opririi a prevăzut în conținutul său condiția ca executarea lucrărilor să continue după dispunerea opririi lor de către organele care au aplicat amenda contravențională.
Această condiție a fost păstrată de legiuitor chiar și ulterior introducerii, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 231/2000, a posibilității ca procurorul sau instanța, în cursul procesului penal, să dispună oprirea temporară, ca măsură provizorie, a executării lucrărilor.
Existența, în același timp, a infracțiunii în configurația menționată cu prevederea separată referitoare la măsura opririi temporare, ca măsură provizorie, a executării lucrărilor dispusă de procuror sau instanță denotă intenția legiuitorului de a incrimina ca infracțiune [cea prevăzută în art. 24 lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții] doar acea conduită constând în nerespectarea măsurii opririi lucrărilor dispuse de organele de control (administrative) subsecvent parcurgerii procedurii răspunderii contravenționale, iar nu fapta de nerespectare a măsurii opririi temporare dispuse de procuror sau instanță în cursul procesului penal.
