În Monitorul Oficial nr. 1135/13.XI.2024 a fost publicată Decizia nr.Nr. 401 din 19 septembrie 2024 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal.
Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, și constată că dispozițiile Legii pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal sunt neconstituționale.
Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie dispozițiile Legii pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, care a fost adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, la data de 28 mai 2024, având următorul cuprins:
“După articolul 371 se introduce un nou articol, art. 371^1, cu următorul cuprins:
Articolul 371^1 Tulburarea folosinței locuinței
(1) Fapta prin care se tulbură folosința locuinței locatarilor dintr-un imobil se pedepsește cu închisoare de la unu la 3 ani sau cu amendă
.(2) Fapta prin care se împiedică folosința normală a locuinței prin punerea titularului dreptului de folosință în situația de a nu-și putea exercita în mod firesc dreptul său, se pedepsește cu închisoare de la unu la 5 ani.
(3) Acțiunea penală se pune în mișcare la plângerea prealabilă a persoanei vătămate.”
În motivarea obiecției de neconstituționalitate se susține că dispozițiile legii criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii, ale art. 61 alin. (2) privind structura Parlamentului și ale art. 75 alin. (1) referitor la sesizarea Camerelor.
Analizând admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate, sub aspectul titularului sesizării, al termenului de sesizare și al obiectului acesteia, Curtea constată că sesizarea care formează obiectul Dosarului nr. 1854A/2024 îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție pentru exercitarea controlului de constituționalitate a priori. Astfel, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, obiecția îndeplinește condițiile de admisibilitate, fiind formulată de către Înalta Curte de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, în condițiile dispozițiilor art. 27 lit. b) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.104 din 16 noiembrie 2022, potrivit cărora „Înalta Curte de Casație și Justiție se constituie în Secții Unite pentru: […] b) sesizarea Curții Constituționale pentru controlul constituționalității legilor înainte de promulgare“.
În ceea ce privește termenul de sesizare, se constată că obiecția de neconstituționalitate a fost depusă la Curtea Constituțională la data de 6 iunie 2024, în condițiile în care Legea pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal a fost adoptată la data de 28 mai 2024 de către Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, și comunicată Înaltei Curți de Casație și Justiție la 3 iunie 2024 în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, iar la data de 8 iunie 2024 a fost trimisă la promulgare. Așadar, obiecția a fost formulată înainte de promulgare – mai exact, în interiorul termenului de 5 zile prevăzut de dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 -, fiind admisibilă (Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70). De asemenea, obiectul sesizării se încadrează în competența Curții, stabilită de prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție, obiecția vizând dispozițiile Legii pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal [PL-x nr. 137/2023 referitor la Legea pentru modificarea art. 335 alin. (1) din Legea nr. 286 din 17 iulie 2009 privind Codul penal], lege adoptată de Parlament, dar nepromulgată.
Prin urmare, Curtea constată că a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.
Examinarea criticilor de neconstituționalitate extrinsecă presupune analiza parcursului legislativ al legii și compararea formelor pe care le-a avut de la momentul inițierii și până la momentul adoptării, pentru a identifica dacă s-au realizat intervenții de natură să încalce principiul bicameralismului.
Astfel, examinând procesul legislativ de adoptare a legii criticate, Curtea observă că propunerea legislativă a fost înregistrată la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, cu nr. 765 din 23 noiembrie 2022. În expunerea de motive a propunerii legislative se precizează că tractorul agricol sau forestier nu poate fi asimilat autovehiculului, iar conducerea pe drumurile publice a unui tractor agricol sau forestier de către o persoană care nu posedă permis de conducere nu întrunește condițiile de tipicitate a infracțiunii prevăzute de dispozițiile art. 335 alin. (1) din Codul penal. Curtea reține că forma inițiatorilor are ca unic obiect de reglementare incriminarea faptei de conducere pe drumurile publice a unui tractor agricol sau forestier de către o persoană care nu posedă permis de conducere.
La data de 21 decembrie 2022, propunerea legislativă a primit avizul favorabil, cu observații și propuneri, al Consiliului Legislativ, având nr. 1420 din 19 decembrie 2022, iar la data de 29 decembrie 2022 a fost prezentată în Biroul permanent al Senatului, ca primă Cameră sesizată, cu nr. L863 din 29 decembrie 2022, fiind trimisă pentru raport la Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări a Senatului. La data de 16 februarie 2023, această comisie a depus raportul cu nr. 545 din 14 februarie 2023, în sensul respingerii propunerii legislative. La data de 27 februarie 2023, Senatul a respins propunerea legislativă, care a fost înregistrată, la 6 martie 2023, la Camera Deputaților pentru dezbatere și prezentată în Biroul permanent al acesteia. La data de 20 martie 2023 au fost primite avizul nefavorabil al Comisiei pentru apărare, ordine publică și siguranță națională și avizul favorabil al Comisiei pentru transporturi și infrastructură, la 22 martie 2023 – avizul favorabil al Comisiei pentru drepturile omului, culte și problemele minorităților naționale, la 3 mai 2023 – avizul favorabil al Comisiei pentru industrii și servicii, iar la 27 mai 2024 – raportul Comisiei juridice, de disciplină și imunități, care conține cinci amendamente admise și unul respins.
Propunerea legislativă a fost adoptată de Camera Deputaților la data de 28 mai 2024, cu amendamentele propuse de membrii Comisiei juridice, de disciplină și imunități, care vizează modificarea denumirii propunerii legislative din „Lege pentru modificarea art. 335 alin. (1) din Legea nr. 286 din 17 iulie 2009 privind Codul penal“ în „Lege pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal“, eliminarea modificării art. 335 alin. (1) din Codul penal și, respectiv, introducerea în Codul penal a două texte de incriminare, și anume art. 348^1 referitor la infracțiunea de nerespectare a obligațiilor din domeniul jocurilor de noroc și art. 371^1 privind infracțiunea de tulburare a folosinței locuinței.
Având în vedere înlocuirea de către Camera Deputaților a unicului obiect de reglementare al propunerii legislative cu un obiect complet diferit, care vizează incriminarea altor fapte decât infracțiunea luată în dezbatere de Senat, autoarea obiecției susține că în Camera decizională s-a realizat o intervenție de natură să încalce principiul bicameralismului, invocând jurisprudența Curții Constituționale în materie.
Curtea reține, în acest sens, că a dezvoltat prin deciziile sale o veritabilă doctrină a bicameralismului și a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Astfel, principiul bicameralismului se reflectă nu numai în dualismul instituțional din cadrul Parlamentului, care este format din Camera Deputaților și Senat, ci și în cel funcțional. În același timp, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege/propunerea legislativă să fi fost dezbătut/dezbătută și de către cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului.
Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 53).
Instanța de contencios constituțional a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului, și anume: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere.
Întrunirea celor două criterii este de natură să afecteze principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, din procesul legislativ a primei Camere sesizate (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 54, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 44, Decizia nr. 561 din 18 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 1 noiembrie 2018, paragraful 34, Decizia nr. 404 din 6 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 580 din 16 iulie 2019, paragraful 77, Decizia nr. 154 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 398 din 15 mai 2020, paragraful 65, și Decizia nr. 679 din 30 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1046 din 9 noiembrie 2020, paragraful 32).
Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecție al primei Camere sesizate în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conținutul proiectului de lege/propunerii legislative (și, practic, conținutul normativ al viitoarei legi), ceea ce ar avea drept consecință faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu ar mai avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecție, ci doar posibilitatea să o aprobe sau să o respingă. Sub aceste aspecte este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 55).
Bicameralismul nu înseamnă că ambele Camere trebuie să se pronunțe asupra unei soluții legislative identice, astfel că în Camera decizională pot să existe abateri de la forma adoptată de Camera de reflecție, dar fără schimbarea obiectului esențial al proiectului de lege/propunerii legislative. A nega posibilitatea Camerei decizionale de a se îndepărta de la forma votată în Camera de reflecție ar însemna limitarea rolului său constituțional, iar caracterul decizional atașat acesteia ar deveni iluzoriu. S-ar ajunge astfel la un veritabil mimetism, în sensul că cea de-a doua Cameră s-ar identifica, în ceea ce privește activitatea sa legislativă, cu prima Cameră, neputându-se îndepărta în niciun fel de la soluțiile legislative pentru care a optat prima Cameră, ceea ce este contrar, până la urmă, chiar ideii de bicameralism.
Prin urmare, nu se poate susține încălcarea principiului bicameralismului atât timp cât legea adoptată de Camera decizională se referă la aspectele principiale pe care le-a avut în vedere proiectul de lege/propunerea legislativă în forma sa însușită de Camera de reflecție. În acest sens, modificările aduse formei adoptate de Camera de reflecție trebuie să cuprindă o soluție legislativă care păstrează concepția de ansamblu a acesteia și să fie adaptate în mod corespunzător, prin stabilirea unei soluții legislative alternative/complementare care nu se abate de la forma adoptată de Camera de reflecție, în condițiile în care aceasta este mai cuprinzătoare sau mai bine articulată în cadrul ansamblului legii, cu realizarea anumitor coroborări inerente oricărei modificări (Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragrafele 37 și 38).
Curtea a statuat, în jurisprudența sa, că prevederile art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclud, ci, dimpotrivă, presupun ca proiectul de lege/propunerea legislativă adoptat/adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătut/ dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat însă că, în acest caz, Camera decizională nu poate să modifice substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 56, și Decizia nr. 154 din 6 mai 2020, precitată, paragraful 66). Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, precitată, și Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, precitată, paragraful 28). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, astfel că autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, precitată, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 29, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, precitată, paragraful 32, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, precitată, paragraful 48, Decizia nr. 404 din 6 iunie 2019, precitată, paragraful 79, Decizia nr. 154 din 6 mai 2020, precitată, paragraful 67, și Decizia nr. 679 din 30 septembrie 2020, precitată, paragraful 36).
În prezenta cauză, văzând parcursul legislativ al legii criticate, în raport cu susținerile autoarei sesizării, Curtea constată că sunt în discuție, din perspectiva încălcării principiului bicameralismului, eliminarea de către Camera Deputaților a obiectului inițial de reglementare al propunerii legislative și înlocuirea acestuia cu alte texte de incriminare decât infracțiunea luată în dezbatere de Senat.
Sub acest aspect, analizând documentele privind inițierea și desfășurarea procesului legislativ în cauză, și anume propunerea legislativă depusă de inițiatori împreună cu expunerea de motive, forma legii care a fost respinsă de Senat, ca primă Cameră sesizată, și, respectiv, forma adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, Curtea reține, în acord cu susținerile autoarei sesizării, că forma legii adoptate de Camera Deputaților elimină complet obiectul inițial de reglementare al propunerii legislative, introducând texte de incriminare care, în mod evident, nu se regăsesc în intenția de reglementare și în forma legii respinse de Senat, formă care vizează exclusiv modificarea art. 335 alin. (1) din Codul penal. Așa fiind, Curtea constată că forma legii adoptate de Camera Deputaților, care completează Codul penal cu art. 348^1 – nerespectarea obligațiilor din domeniul jocurilor de noroc – și art. 371^1 – tulburarea folosinței locuinței -, nu are nicio legătură cu contextul normativ vizat de inițiatorii propunerii legislative, context ce se limitează la modificarea art. 335 alin. (1) din Codul penal.
Astfel, Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, a schimbat complet obiectul de reglementare și conținutul legii în raport cu forma inițiatorilor respinsă de prima Cameră sesizată, formă care nu vizează nerespectarea obligațiilor din domeniul jocurilor de noroc și tulburarea folosinței locuinței.
Întrucât intervenția efectuată de Camera Deputaților asupra propunerii legislative respinse de Senat nu se raportează la materia avută în vedere de inițiatori și la forma de reglementare dezbătută de prima Cameră sesizată, reiese că o singură Cameră, și anume Camera decizională, a legiferat în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului. Așadar, Curtea constată că este întemeiată critica de neconstituționalitate extrinsecă formulată de autoarea obiecției, având în vedere faptul că forma legii adoptate de Camera Deputaților este contrară principiului bicameralismului, în sensul că reglementarea analizată nu se circumscrie adoptării unor măsuri pentru situația descrisă în expunerea de motive.
Prin urmare, Legea pentru completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal este neconstituțională, întrucât încalcă prevederile constituționale ale art. 61 alin. (2) referitor la structura Parlamentului și ale art. 75 privind sesizarea Camerelor. În aceste condiții, Curtea constată că nu mai este necesară examinarea criticilor de neconstituționalitate intrinsecă formulate de autoarea obiecției de neconstituționalitate (Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragraful 62, Decizia nr. 155 din 6 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 4 iunie 2020, paragraful 78, și Decizia nr. 679 din 30 septembrie 2020, precitată, paragraful 42).
În ceea ce privește efectele deciziei prin care instanța de contencios constituțional, în cadrul controlului anterior promulgării, constată neconstituționalitatea unei legi în ansamblul său, iar nu doar a unor dispoziții din cuprinsul acesteia, Curtea reține că – în temeiul prevederilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală și având în vedere jurisprudența Curții în materie – Parlamentului îi revine obligația de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituționalității legii în integralitatea sa. Curtea a arătat, în jurisprudența sa, că situația determinată de constatarea neconstituționalității legii în ansamblul său are efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări (Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, paragraful 50, Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, paragraful 88, Decizia nr. 155 din 6 mai 2020, precitată, paragraful 79, și Decizia nr. 679 din 30 septembrie 2020, precitată, paragraful 43).
