În Monitorul Oficial nr. PARTEA I, Nr. 1273/17.XII.2024 a fost publicată Decizia nr. 102 din 25 noiembrie 2024 prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a admis sesizarea formulată de Tribunalul Maramureș — Secția I civilă în Dosarul nr. 10.852/182/2022, pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 28 alin. (7) in Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 693 alin. (1) din Codul civil, precum și a dispozițiilor art. 29 și 30 din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 9 din Legea notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
În consecință, ÎCCJ a stabilit următoarele:
Constituirea prin contract, încheiat în formă autentică, a dreptului de superficie este compatibilă cu interdicția de înstrăinare prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, sub rezerva ca întinderea și exercitarea dreptului de superficie să nu contravină regimului legal silvic sau, după caz, agricol și statutelor formelor asociative.
În cadrul procedurii de înscriere în cartea funciară, registratorul nu poate respinge înscrierea dreptului de superficie, constituit prin contract încheiat în formă autentică, invocând interdicția legală de înstrăinare, drept motiv de nulitate absolută subsumat sintagmei „neîndeplinirea unor condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare”.
În motivarea deciziei, Înalta Curte arată că obiectul celei dintâi întrebări prealabile îl constituie domeniul de aplicabilitate al interdicției de înstrăinare prevăzute de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, având fizionomia juridică a unui caz de inalienabilitate legală a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor reconstituite formelor istorice asociative de proprietate, prevăzute de lege, între care composesoratele.
Chestiunea de drept punctuală asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție este abilitată să dea o dezlegare cu valoare de principiu, în cadrul mecanismului de unificare jurisprudențială al hotărârii prealabile, privește lămurirea sferei de acțiune sau a întinderii efectelor juridice ale acestei ipoteze speciale de inalienabilitate legală, în sensul de a se stabili dacă ea presupune numai interdicția înstrăinării dreptului de proprietate sau și interdicția constituirii (pe durată determinată și cu titlu oneros) a unui drept de superficie, ca dezmembrământ al dreptului de proprietate privată.
Circumstanțele factuale premisă, expuse de autorulsesizării, relevă — din perspectiva cadrului procesual stabilit de prima instanță ca fiind incident raportului juridic litigios — faptul că necesitatea adresării întrebării prealabile s-a ivit în legătură cu procedura (necontencioasă) de înscriere în cartea funciară reglementată de art. 29—32 din Legea nr. 7/1996, mai exact în cadrul plângerii împotriva încheierii de carte funciară prin care a fost respinsă reexaminarea încheierii de respingere, pentru neîndeplinirea condiției speciale prevăzute de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, a cererii de înscriere în cartea funciară a dreptului de superficie constituit prin contract autentic (încheiat la 13 iulie 2022), cu titlu oneros, pe o durată de 35 de ani, asupra terenului cu destinație agricolă (pășune) proprietatea composesoratului, afectat de construcțiile superficiarului (instalații fotovoltaice și clădiri administrative).
Pentru dezlegarea chestiunii de drept cu care a fostsesizată, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să realizeze:
i) pe de o parte, identificarea elementelor definitorii care configurează natura juridică a composesoratelor și particularitățile regimului juridic al proprietății asupra terenurilor reconstituite acestor forme asociative de proprietate, ca subiecte colective de drepturi readuse în dreptul pozitiv prin efectul Legii nr. 1/2000; ii) pe de altă parte, delimitarea conceptuală între cele două instituții juridice vizate de întrebarea adresată, respectiv ipoteza specială de inalienabilitate legală prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 și dreptul de superficie constituit prin contract încheiat în formă autentică, printr-o interpretare corelată și adecvată a tuturor normelor de drept relevante, utilizând în mod conjugat metodele curente de interpretare, în special istorico-teleologică și sistematică.
- Într-un prim plan de analiză, subsumat naturii și regimului juridic specific al dreptului de proprietate reconstituit prin lege specială în beneficiul formelor asociative de proprietate, prezintă relevanță dispozițiile legale ale art. 26 alin. (1), art. 27 și art. 28 din Legea nr. 1/2000 și ale art. 37 alin. (1) lit. e) și art. 95 din Codul silvic, care evidențiază următoarele trăsături definitorii:
- Subiectele dreptului de proprietate sunt formeleasociative cărora le-au aparținut, anterior anului 1948, terenurile care formează obiectul derivat al procedurii de reconstituire, entități ce reprezintă subiecte colective de drepturi, în privința cărora art. 28 alin. (1) din Legea nr. 1/2000 a instituit obligația de a se reorganiza ca persoane juridice, în formele asociative inițiale, ceea ce semnifică recunoașterea valorii lor istorice și a caracterului comunitar.
- Așadar, acestea sunt rezultatul opțiunii legiuitoruluipentru instituționalizare sub forma persoanei juridice, prin transformarea unor forme preexistente de organizare colectivă.
- Se cuvine subliniat că modelele asociative vetuste,readuse în actualitatea juridică prin Legea nr. 1/2000, au fost reînființate doar în contextul reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor deținute anterior, însă în prezent ele participă în mod activ, ca subiecte juridice distincte, în raporturile cu terții.
- Ca persoană juridică, composesoratul este organizat șifuncționează potrivit statutelor înregistrate la judecătorie și sumarelor dispoziții legale speciale cuprinse în Legea nr. 1/2000 și Codul silvic, care se completează, în măsura compatibilității lor, cu regulile generale din Codul civil.
- Composesoratul, similar celorlalte forme asociative,este o formă specială de persoană juridică de drept privat cu scop lucrativ, ce are ca obiect principal de activitate administrarea și exploatarea terenurilor cu vegetație forestieră, pășunilor și fânețelor. În procesul de administrare și gospodărire a terenurilor trebuie să respecte regimul silvic prevăzut de lege și dispozițiile cuprinse în statut.
- Prezentate fiind elementele definitorii ale naturii juridicea composesoratului, se cuvine a fi realizată, în continuare, o trecere în revistă a particularităților regimului juridic al proprietății reconstituite acestei forme asociative.
Este de reținut că, efectuând controlul deconstituționalitate al dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 1/2000, referitoare la inalienabilitatea și indivizibilitatea terenurilor la care se referă reglementarea legală, Curtea Constituțională, într-o jurisprudență constantă2, a statuat asupra conformității normei de drept cu dispozițiile Legii fundamentale.
Astfel, dintru început (Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002),Curtea Constituțională a subliniat „caracterul atipic al dreptului de proprietate” și „modalitatea sui generis de proprietate”, reținând, totodată, că „dreptul de proprietate renaște (…) în condițiile imperativ stabilite de legiuitor, fără ca regimul astfel reglementat să reprezinte o abatere de la principiile constituționale privind ocrotirea proprietății private”.
A mai notat instanța de contencios constituțional(Decizia nr. 390 din 27 mai 2015) argumentul că „legiuitorul are competența constituțională ca, atunci când reconstituie dreptul de proprietate asupra unor terenuri, în funcție de natura acestora, să stabilească un anumit regim de proprietate” și că, fiind „readuse în dreptul pozitiv aceste vetuste forme asociative”, „soluțiile legislative adoptate pot fi modulate în funcție de noile realități economice și sociale”. De aceea, membrii formelor asociative aflați în devălmășie sau indiviziune nu pot înstrăina propriile cote-părți unor persoane din afara acestora [art. 28 alin. (6) din Legea nr. 1/2000], terenurile acestor forme asociative nu pot fi înstrăinate în niciun mod, în întregime sau în parte [art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000], iar în cazul dizolvării formelor asociative proprietatea indiviză a acestora va trece în proprietatea publică a consiliilor locale în raza cărora se află terenurile respective [art. 28 alin. (8) din Legea nr. 1/2000].
O sinteză a argumentelor de constituționalitate înprivința regimului juridic specific, stabilit imperativ, al dreptului de proprietate reconstituit în beneficiul composesoratelor — privit ca o „formă atipică a proprietății comune pe cote-părți forțate” — este cuprinsă în Decizia nr. 186 din 3 aprilie 2014, ale cărei statuări relevante au următorul conținut:
„22. În această situație particulară, a reconstituirii dreptului de proprietate în beneficiul unor subiecte colective de drept specifice, în speță composesoratele, Curtea observă că este vorba despre o formă de proprietate comună, pe cote-părți, forțată și perpetuă. Caracterul forțat al acestui tip de proprietate comună este accentuat și de prevederile art. 28 alin. (5) din Legea nr. 1/2000, care prevede că «Suprafețele forestiere aflate în proprietate comună, conform naturii acestora, rămân în proprietate indiviză pe toată durata existenței lor».
- Bunurile care formează obiectul acestei proprietățicomune pe cote-părți pot fi divizate în materialitatea lor, însă, spre a li se asigura destinația lor economică de terenuri forestiere, legiuitorul le-a declarat nepartajabile, iar transmiterea cotelor-părți ale formei asociative se poate face numai către alți membri ai acesteia.
- Mai mult, Curtea reține că existența acestui caz decoproprietate este condiționată de existența formei asociative care administrează bunul comun. Dacă aceasta se dizolvă, bunul comun va trece în proprietatea publică a consiliilor locale în raza cărora se află terenurile respective. [art. 28 alin. (8) din Legea nr. 1/2000]
- În acest context, Curtea constată că, în cazul terenurilorforestiere restituite, potrivit legii, către persoanele îndreptățite, membre ale formelor asociative (obști de moșneni în devălmășie, obști răzeșești nedivizate, composesorate, obști de cumpărare), regimul juridic stabilit imperativ are, în principiu, următoarele particularități:
suprafețele forestiere se restituie celor îndreptățiți, înproprietate comună, în cadrul formelor asociative — subiecte colective de drepturi — ce se constituie ca persoane juridice în temeiul art. 28 din Legea nr. 1/2000, în vederea administrării și exploatării terenurilor cu respectarea regimului silvic, care au scop patrimonial și își desfășoară activitatea cu sprijinul și sub controlul organizațiilor din sistemul silvic;
înstrăinarea de către titulari a cotei-părți din proprietate nu
se poate face către persoane din afara formei asociative;
- în cazul în care încetează existența formelor asociative,proprietatea indiviză a acestora va trece în proprietatea publică a consiliilor locale în raza cărora se află terenurile respective.
26. Aceste elemente definesc dreptul de proprietate comună în indiviziune forțată și perpetuă, sub condiția exploatării terenurilor forestiere în forme asociative și cu respectarea regimului silvic impus de reglementările legale în materie, ceea ce determină unitatea indisolubilă între teren și vegetația forestieră care se găsește pe suprafața lui. Limitele și conținutul acestui drept au fost stabilite, însă, în acord cu dispozițiile art. 44 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora: «Dreptul de proprietate, precum și creanțele statului sunt garantate. Conținutul și limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.» (…)
29. (…) Având în vedere că dreptul asupra terenurilor la care se referă reglementarea legală criticată este condiționat de existența formelor asociative, încetarea acestora nu poate avea alt efect decât acela prevăzut de lege, respectiv trecerea în proprietatea publică a consiliilor locale.”Similar, doctrina de specialitate3 menționează cazul special de coproprietate forțată din cuprinsul art. 26 și 28 din Legea nr. 1/2000, având ca obiect terenuri proprietate privată care au aparținut composesoratelor, obștilor de moșneni sau răzeși sau altor forme asociative asimilate acestora.
În reglementarea actuală, Codul civil nu cuprinde și odefiniție a noțiunii de coproprietate forțată, însă, preluând soluții doctrinare și jurisprudențiale, prevede o enumerare a acestor cazuri în art. 646; această enumerare nu este una exhaustivă, la pct. 4 din textul de lege stipulându-se că se află în coproprietate forțată „orice alt bun comun prevăzut de lege” (precum este și cazul bunurilor composesoratelor).
În această ipoteză atipică de coproprietate forțată seregăsesc, de bună seamă, elementele definitorii ale coproprietății în general: pluralitatea titularilor, unitatea materială a bunului și divizarea intelectuală a dreptului.
Deopotrivă însă se evidențiază elementele specifice,proprii acestui caz. Astfel, caracterul forțat este unul accentuat, de vreme ce, spre deosebire de celelalte cazuri legale de coproprietate forțată, în privința cărora este posibilă încetarea prin partaj [mai exact, doar prin partaj convențional, conform art. 632 alin. (3) și art. 671 alin. (1) și (3) din Codul civil], în cazul prevăzut de art. 28 din Legea nr. 1/2000 coproprietatea forțată nu poate înceta nici prin partaj judiciar, și nici prin partaj convențional, căci art. 28 alin. (5) prevede că „Suprafețele forestiere aflate în proprietate comună, conform naturii acestora, rămân în proprietate indiviză pe toată durata existenței lor”.Așadar, modalitatea de încetare a coproprietății forțate,reglementată de alin. (8) al aceluiași articol, este dizolvarea formei asociative, caz în care bunul comun trece în domeniul public al comunității locale în a cărei rază teritorială se află acesta.
O altă trăsătură particulară este aceea că bunul careformează obiectul coproprietății forțate nu mai are caracter accesoriu în raport cu alt bun, ci are o existență autonomă4. Particularitatea bunului care formează obiectul coproprietății rezultă din unitatea indisolubilă dintre teren și vegetația forestieră, întrucât regimul silvic a fost prevăzut de legiuitor tocmai în considerarea acestei unități.Asemănător Legii nr. 1/2000, Codul silvic recunoaște,în conținutul art. 95, personalitatea juridică a formelor asociative și caracterul garantat, inalienabil și indivizibil al proprietății acestora. Este legiferată, în condiții strict determinate, și o posibilitate de scoatere definitivă a terenului din fondul forestier, în modalitatea prevăzută de alin. (4) al acestui articol.
Sintetizând elementele definitorii expuse în cele ce precedă se desprind următoarele concluzii preliminare:
a) dreptul de proprietate prevăzut de art. 28 din Legea nr. 1/2000 este guvernat de regimul juridic de drept comun al proprietății private; b) titularul dreptului este forma asociativă specifică, subiect colectiv de drept, constituită ca persoană juridică de drept privat cu scop lucrativ, în vederea administrării și exploatării terenurilor reconstituite în proprietate, cu respectarea regimului silvic și a statutului; c) dreptul reconstituit reprezintă o formă atipică a proprietății comune pe cote-părți forțate, ca modalitate juridică a dreptului de proprietate, iar particularitățile regimului juridic stabilit imperativ sunt, în principal, caracterul forțat accentuat și condiționarea dreptului de existența formei asociative; d) încetarea coproprietății forțate este supusă unui regim juridic mai restrictiv decât cel din dreptul comun, art. 28 alin. (8) din Legea nr. 1/2000 reglementând o cale specială, prin dizolvarea formei asociative, caz în care bunul comun trece în domeniul public al comunității locale; e) terenul care formează obiectul coproprietății forțate nu are caracter accesoriu în raport cu alt bun, ci o existență autonomă.
În cel de-al doilea plan de analiză dezlegarea chestiunii de drept necesită delimitarea conceptuală între cele două instituții juridice vizate de întrebarea adresată, respectiv ipoteza specială de inalienabilitate legală prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 și dreptul de superficie constituit prin contract încheiat în formă autentică, care să permită o bună înțelegere a relației dintre ele, iar, în final, să fundamenteze concluzia potrivit căreia, chiar dacă aceste concepte juridice distincte nu sunt per se incompatibile, totuși, trebuie făcute anumite nuanțări pentru armonizarea regimului superficiei din reglementarea comună a Codului civil cu regimul particular al coproprietății forțate a formelor asociative.Preliminar, se cuvine subliniat că, în absența unordefiniții legale specifice, noțiunile de „înstrăinare” și
„inalienabilitate” (enunțate în art. 28 din Legea nr. 1/2000 și art. 95 din Codul silvic) nu pot primi un alt înțeles decât cel comun din dreptul civil român, în acord cu prevederile art. 48 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Conform art. 555 alin. (1) din Codul civil: „Proprietateaprivată este dreptul titularului de a poseda, folosi și dispune de un bun în mod exclusiv, absolut și perpetuu, în limitele stabilite de lege.”Posesia (ius possidendi), folosința (ius utendi și ius fruendi) și dispoziția (ius abutendi) sunt prerogativele care alcătuiesc elementul substanțial ce intră în conținutul juridic al dreptului de proprietate.
Prerogativa dispoziției juridice se realizează asupradreptului de proprietate, iar nu asupra bunului care formează obiectul proprietății și ea presupune un act juridic prin care fie atributele proprietății sunt transmise integral sau parțial unei alte persoane, fie dreptul de proprietate este grevat cu sarcini.
Înstrăinarea dreptului de proprietate privată face partedin categoria actelor juridice de dispoziție de maximă gravitate, care presupune transferul dreptului dintr-un patrimoniu în altul. Există bunuri care fac obiectul proprietății private șicare, din rațiuni ce vizează ocrotirea unui interes general, sunt declarate de lege inalienabile.
Potrivit autorilor de drept civil5, inalienabilitatea presupune interzicerea oricărui act juridic prin care dreptul de proprietate dispare din patrimoniul titularului, având, deci, ca efect conservarea dreptului în patrimoniul acestuia. Ca atare, sfera inalienabilității include nu numai actele de transfer al dreptului de proprietate, ci și pe cele de grevare a dreptului cu o garanție reală, întrucât realizarea garanției prin executare silită ar permite obținerea pe cale indirectă a ceea ce nu poate fi obținut în mod direct. Inalienabilitatea legală (ca, de altfel, și clauza voluntară de inalienabilitate) determină o indisponibilizare cu caracter real, așadar legată indisolubil de bun. Dreptul de proprietate este lipsit temporar, total sau parțial, în mod absolut sau relativ, de atributul dispoziției juridice. Astfel restrâns, dreptul de proprietate nu se transformă însă într-un nou drept real, cu o figură juridică proprie, și nici nu poate fi asimilat cu un dezmembrământ al proprietății.
Este binecunoscut că inalienabilitatea constituie cea mai drastică limitare a exercitării dreptului de proprietate privată; tocmai de aceea, echilibrul necesar între principiul apărării dreptului de proprietate privată, cel al liberei circulații a bunurilor și cel al libertății de voință a impus un caracter temporar acestei restricții atât pentru clauza legală specială de inalienabilitate [interdicții temporare de înstrăinare reglementate de-a lungul timpului, precum, de pildă, cele instituite prin art. 32 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 18/1991), art. 9 alin. (8) din Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare (Legea nr. 112/1995), sau art. 43 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945—22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), în prezent abrogate], cât și pentru clauza voluntară de inalienabilitate [în cazul căreia legiuitorul a stabilit, prin art. 627 alin. (1) din Codul civil, durata de cel mult 49 de ani drept condiție de valabilitate]. Altminteri, o inalienabilitate perpetuă ar lipsi dreptul de proprietate în mod definitiv de atributul dispoziției juridice și ar rupe echilibrul dintre aceste principii, îngrădind în mod excesiv libera circulație a bunurilor.Revenind la ipoteza specială de inalienabilitate legalăinstituită de art. 28 din Legea nr. 1/2000, se impune a fi observat că interdicția de înstrăinare prevăzută de alin. (6) și (7) ale acestui articol acoperă orice operațiune juridică de transmitere patrimonială a dreptului de proprietate către persoane din afara formei asociative, rolul său fiind acela de a garanta continuitatea proprietății indivize forțate asupra acestor terenuri în patrimoniul persoanei juridice, pe toată perioada de existență a acesteia.
În acest sens, cum s-a relevat deja în cele ce precedă,membrii composesoratelor sunt ținuți de interdicția de înstrăinare cu privire la cotele-părți de proprietate deținute, care nu pot fi transferate decât membrilor din aceeași formă asociativă, iar nu către un terț [art. 28 alin. (6) din Legea nr. 1/2000]. Pe de altă parte, alin. (7) al art. 28 din Legea nr. 1/2000 stabilește o interdicție de înstrăinare referitoare la terenuri, care nu pot fi transmise terților nici în întregime, nici în parte, chiar dacă ar exista acordul tuturor membrilor formei asociative.
Se poate deduce, așadar, că art. 28 din Legeanr. 1/2000, cu privire specială asupra ipotezei de la alin. (7) — „Terenurile acestor forme asociative nu pot fi înstrăinate în niciun mod, în întregime sau în parte”, reprezintă o aplicație particulară a limitelor de exercitare a atributului dispoziției în cazul coproprietății forțate. Astfel, dispoziția materială asupra acestor bunuri (terenuri cu vegetație forestieră, pășuni și fânețe) trebuie să respecte regimul legal silvic [sau agricol, după caz, dacă se încadrează în terenurile cu vegetație forestieră reglementate de art. 2 lit. a) din Legea nr. 18/1991], iar dispoziția juridică cu privire la întregul bun sau la o parte din acesta este restricționată, în sensul că titularul dreptului de proprietate nu are posibilitatea să înstrăineze bunul sau să îl greveze cu sarcini.
Or, câtă vreme dispoziția juridică este cea maiimportantă prerogativă din conținutul juridic al dreptului de proprietate, aceste aspecte particulare ilustrează o limitare legală gravă a dreptului de proprietate al formei asociative, din rațiuni ce țin de luarea în considerare a specificității terenului aflat într-o continuă indiviziune forțată.
Însă, dintr-un alt unghi de analiză, se impune a fi reținutcă nu toate operațiunile juridice care se încadrează în sfera actelor de dispoziție conduc, finalmente, la un transfer al proprietății în favoarea unor terți [cu titlu de exemplu, contractul de locațiune încheiat pe o durată mai mare de 5 ani, în ipoteza prevăzută de art. 1.784 alin. (3) din Codul civil].
Acesta este și cazul dreptului de superficie, când proprietatea asupra terenului rămâne în patrimoniul nudului proprietar, adică al formei asociative, fiind afectată superficiei doar folosința lui. Chiar dacă este prin natura sa un act de dispoziție, constituirea unui drept de superficie intră în sfera administrării sau exploatării terenurilor indivize ale formei asociative.
În acest punct al analizei se cuvine a fi amintit că, înterminologia actualului Cod civil, superficia cunoaște două forme: cea deplină (dreptul de a avea) și cea incipientă (dreptul de a edifica). Aceasta întrucât, potrivit art. 693 alin. (1), „Superficia este dreptul de a avea sau de a edifica o construcție pe terenul altuia, deasupra ori în subsolul acelui teren, asupra căruia superficiarul dobândește un drept de folosință”, text de lege aplicabil și în cazul plantațiilor, precum și al altor lucrări autonome cu caracter durabil, conform art. 702 din același cod.
În forma sa deplină, dreptul de superficie este, potrivitdoctrinei7, dreptul real principal imobiliar care reunește, în conținutul său juridic, dreptul de proprietate asupra unei construcții sau plantații, precum și un dezmembrământ al dreptului de proprietate asupra unui teren aparținând altei persoane decât titularul dreptului de superficie, dezmembrământ care reunește folosința și, în mod limitat, posesia și dispoziția asupra terenului sau a unei părți din acesta.
În forma secundară, incipientă, dreptul de superficie seconstituie înainte de existența construcției sau a plantației, prezentându-se ca un dezmembrământ propriu-zis al dreptului de proprietate privată asupra terenului. Practic, proprietarul terenului dezmembrează dreptul său și transmite unei alte persoane folosința și, în mod limitat, posesia și dispoziția asupra terenului, urmând ca lucrările de construire sau plantare să se desfășoare ulterior, evident, în condițiile prevăzute în actul juridic de constituire a dreptului de superficie.
Rezumând, mai departe, analiza comparativă a celordouă instituții de drept, sub aspectele care interesează dezlegarea de față, se poate reține că specificul inalienabilității legale este dat de imposibilitatea înstrăinării dreptului care poartă asupra terenului composesoratului, deci o indisponibilizare propter rem, în vreme ce dezmembrarea acestui drept reprezintă, în principiu, o modalitate de exploatare și punere în valoare a bunului respectiv, străină, așadar, ideii de limitare a circulației juridice a unor categorii de bunuri.
Interdicția înstrăinării dreptului de proprietate semnificădoar faptul că terenul aparținând composesoratului nu este alienabil prin mijloace juridice de drept privat (acte juridice civile și fapte juridice în sens restrâns), iar norma juridică ce consacră o atare restrângere nu este susceptibilă de extensiune analogică, concluzie în acord cu art. 10 din Codul civil.
Aceasta întrucât, în virtutea caracterului lor excepțional,inalienabilitățile sunt de strictă interpretare și aplicare; pe cale de consecință, ele nu pot produce efecte juridice și mai severe decât cel al restrângerii libertății de circulație a bunurilor, în absența unui interes general distinct de cel care a justificat instituirea lor, interpretare în concordanță și cu art. 53 din Legea fundamentală.
Nu poate fi ignorat, în context, nici faptul că regimuljuridic legiferat prin norma specială este deja unul chiar mai restrictiv decât cel al coproprietății forțate de drept comun, conturat prin elemente particulare precum accentuarea caracterului forțat, condiționarea dreptului de existența formei asociative ori sistarea indiviziunii prin modalități specifice.
În raport cu delimitările conceptuale expuse în cele ce precedă se poate desprinde, cu suficientă claritate, concluzia potrivit căreia interdicția de înstrăinare prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000 și dreptul de superficie dobândit prin convenție (dezmembrământ al dreptului de proprietate) sunt, în egală măsură, limitări ale exercitării prerogativei dispoziției juridice care intră în conținutul juridic al dreptului de proprietate privată al composesoratelor, fiind însă vorba despre tipologii diferite de restricții, care nu sunt per se incompatibile, ci doar reclamă nevoia imperioasă de armonizare a regimurilor juridice care le guvernează.
Nefiind posibilă, într-o decizie de unificare ajurisprudenței, o enumerare cu caracter exhaustiv a situațiilor care pun în discuție necesitatea nuanțării concluziei referitoare la compatibilitatea constituirii dreptului de superficie cu interdicția de înstrăinare, revine instanțelor naționale rolul de a decela semnificația juridică a unor potențiale asemenea ipostaze, în funcție de circumstanțele proprii fiecărei situații întâlnite și de la caz la caz.
Totuși, cu titlu de repere orientative, ținând seama că dreptul de superficie se exercită în limitele și în condițiile actului constitutiv, conform art. 695 alin. (1) teza întâi din Codul civil, constituirea acestui dezmembrământ trebuie să nu fi fost interzisă prin statutul formei asociative, să respecte destinația terenului și regimul silvic/agricol legal aplicabil și să cuprindă clauze de compatibilizare a regimului actual al superficiei cu regimul aplicabil coproprietății forțate a formelor asociative.
Astfel, în considerarea art. 27 din Legea nr. 1/2000,administrarea și exploatarea terenurilor trebuie să se realizeze în conformitate cu statutele admise de legislația statului român în perioada 1921—1946, evident, numai în măsura în care nu contravin legislației în vigoare.
Similar, în actul constitutiv de superficie trebuiespecificată destinația lucrărilor superficiare, cu respectarea destinației terenului formei asociative și supunerea exploatării acestuia la regimul silvic/agricol legal.
În egală măsură, în ipoteza încetării superficiei prinexpirarea termenului, prevăzută de art. 699 alin. (2) teza întâi din Codul civil, în condițiile în care construcțiile au fost ridicate de superficiar, iar valoarea lor este egală sau mai mare decât aceea a terenului, opțiunile pe care le are prin lege titularul dreptului de proprietate se limitează, context în care trebuie observat că superficiarul nu poate fi obligat să cumpere terenul, întrucât este interzisă înstrăinarea prin art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000.
De asemenea, în situația în care forma asociativă îșiîncetează existența, iar bunul comun trece în domeniul public al comunității locale, conform art. 28 alin. (8) din Legea nr. 1/2000, se impune încetarea dreptului de superficie, întrucât acesta nu face parte din modalitățile specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică.
Concluziv, răspunsul la prima întrebare este următorul: constituirea prin contract autentic a dreptului de superficie este compatibilă cu interdicția de înstrăinare prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, sub rezerva ca întinderea și exercitareadreptului de superficie să nu contravină regimului legal silvic/agricol și statutelor formelor asociative.
A doua și a treia întrebare prealabilă
Obiectul acestor întrebări — indisolubil legate și căroraurmează a li se da un răspuns comun — vizează sfera de competență a registratorului de carte funciară, din perspectiva limitelor care jalonează verificările pe care acesta este îndreptățit și totodată obligat să le efectueze cu ocazia rezolvării cererilor de înscriere în cartea funciară, mai exact limitele controlului de legalitate materială ce cade în sarcina lui.
În concret, instanța de trimitere solicită răspuns laîntrebarea dacă, în privința actelor autentice instrumentate de notarii publici, prevederile art. 29 și 30 din Legea nr. 7/1996 raportate la art. 9 din Legea nr. 36/1995 permit registratorului de carte funciară să analizeze în cadrul unei cereri de înscriere în cartea funciară orice motive de nulitate absolută ce țin de fondul dreptului supus înscrierii sau, dimpotrivă, numai motive de nulitate ce țin de forma actului juridic.
Prima observație care se impune a fi făcută este aceeacă, pentru a fi valabilă, convenția de constituire sau de transmitere a dreptului de superficie trebuie încheiată în formă autentică, întrucât art. 693 alin. (2) din Codul civil stabilește că dobândirea dreptului de superficie este supusă dispozițiilor privitoare la cartea funciară, iar potrivit art. 1.244 din același cod, în afara cazurilor prevăzute de lege, convențiile prin care se strămută sau se constituie drepturi reale ce urmează a fi înscrise în cartea funciară trebuie încheiate, sub sancțiunea nulității absolute, în formă autentică. Aceeași concluzie se desprindea și din interpretarea sistematică a art. 2 alin. (1) și (2) din titlul X al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, în prezent abrogat.
Cu același titlu prealabil se cuvine a fi notat că activitateade carte funciară a fost și este, prin excelență, o procedură necontencioasă căreia i se aplică principiile și regulile specifice acestei proceduri speciale prevăzute de Legea nr. 7/1996 (și actele normative emise în baza ei) și, în completare, regulile din materia procedurii necontencioase judiciare prevăzute de art. 527—540 din Codul de procedură civilă.
În terminologia dreptului tabular, potrivit doctrinei despecialitate[1], principiul legalității (cu ajutorul căruia se asigură exactitatea, corectitudinea și certitudinea înscrierilor în cartea funciară) comportă două aspecte: legalitatea formală și legalitatea materială, care se întregesc și se presupun reciproc.
Legalitatea formală exprimă regula potrivit căreia registratorul nu poate încuviința decât înscrierea actelor și faptelor juridice anume prevăzute de lege sau, după caz, permise și nu se poate sprijini decât pe cererea și actele ce o însoțesc.
Legalitatea materială exprimă cerința ca registratorul să cerceteze, pe de o parte, dacă înscrisul, pe baza căruia se solicită înscrierea, întrunește condițiile de fond și de formă cerute de lege pentru înscrierea dreptului sau faptului juridic și, pe de altă parte, dacă din cuprinsul cărții funciare nu există vreo piedică, materială sau juridică, la săvârșirea înscrierii.
Revenind, prin prisma acestor repere teoreticeesențiale, la conținutul normelor juridice supuse dezlegării instanței supreme, se cuvine a fi observat că un prim filtru în cercetarea condițiilor de validitate a actului juridic este rezervat de legiuitor notarului public.
Astfel, potrivit art. 9 din Legea nr. 36/1995, „(1) Notariipublici și instituțiile prevăzute la art. 8 care desfășoară activitate notarială au obligația să verifice, în scopul prevenirii litigiilor, ca actele pe care le instrumentează să nu cuprindă clauze contrare legii și bunelor moravuri, să ceară și să dea lămuriri părților asupra conținutului acestor acte spre a se convinge că le-au înțeles sensul și le-au acceptat efectele. (2) În cazul în care actul solicitat este contrar legii și bunelor moravuri, notarul public va refuza întocmirea lui”. Totodată, conform art. 35 alin. (1) din Legea nr. 7/1996: „Notarul public care a întocmit un act prin care se transmite, se modifică, se constituie sau se stinge un drept real imobiliar este obligat să ceară, din oficiu, înscrierea în cartea funciară (…)”.
Mai departe, legiuitorul instituie cel de-al doilea filtru în competența registratorului de carte funciară (și, pe cale de consecință, a judecătorului, în procedura plângerii împotriva încheierii registratorului-șef), care are nu doar prerogativa, ci și îndatorirea de a cenzura actul autentic prin respingerea cererii de înscriere făcute pe baza lui, în eventualitatea încheierii sale cu nerespectarea legii.
În acest punct se cuvine subliniat că numai o acțiuneconjugată a celor două filtre de analiză — notarul public și registratorul de carte funciară — este aptă să garanteze efectivitatea principiului legalității materiale.
În sensul celor mai sus arătate, dispozițiile art. 29 alin. (1) și de art. 30 alin. (1) și (2) din Legea nr. 7/1996 evidențiază trei categorii de situații în care, exercitând controlul preventiv de legalitate materială, registratorul respinge prin încheiere motivată cererea de înscriere în carte funciară:
dacă actele depuse în justificarea cererii de înscriere,precum și aceasta din urmă nu întrunesc condițiile de formă cerute de lege pentru validitatea lor [art. 30 alin. (1)];
dacă actul juridic este lovit de nulitate absolută, prevăzută expres de lege [art. 30 alin. (2)]; nulitatea privește condițiile de fond ale actului, deoarece este o cauză de respingere distinctă de cea menționată anterior;
dacă actul juridic nu îndeplinește unele condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare [art. 30 alin. (2)]; acestea pot privi condițiile de fond ale actului juridic supus înscrierii, deoarece legea nu distinge în acest sens și le adaugă cerințelor de formă sau de fond a căror nerespectare este sancționată cu nulitatea absolută.
Vizată de întrebarea instanței de trimitere este cea dinurmă categorie, întrucât refuzul înscrierii dreptului de superficie (constituit prin contract autentic) s-a bazat pe existența interdicției de înstrăinare prevăzute de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, considerată de registrator drept piedică de carte funciară și subsumată ipotezei legale prevăzute de art. 30 alin. (2) din Legea nr. 7/1996, și anume „neîndeplinirea unor condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare”.
Drept urmare se poate reține că instanței de trimitere îieste utilă lămurirea sferei controlului de legalitate materială exercitat de către registratorul de carte funciară asupra condițiilor de validitate ale contractului de superficie, altele decât cele de formă ori cele de fond expres prevăzute de lege, în sensul de a se stabili dacă filtrul de analiză se poate extinde pentru a justifica un refuz de înscriere a dreptului de superficie, întemeiat pe incidența inalienabilității legale prevăzute de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000.
Este de principiu că nevalabilitatea materială ori formalăa actului juridic trebuie să reiasă din însuși înscrisul constatator, din anexele la acest înscris ori din cuprinsul cărții funciare.
Dacă însă cauza de nevalabilitate nu este manifestă și nici nu poate fi constatată din examinarea înscrisurilor înfățișate ori pe baza dispozițiilor legale direct aplicabile, nu se poate refuza înscrierea, chiar dacă actul ar fi potrivnic legii, ordinii publice ori bunelor moravuri. Aceasta întrucât examinarea registratorului este limitată, în sensul că nu se poate extinde, în cadrul unei proceduri necontencioase, la alte elemente decât cele care rezultă din cuprinsul cărții funciare, înscrisurile înfățișate și din documentele cu care se întregește cartea funciară și nu se poate sprijini decât pe cererea și actele ce o însoțesc.[1]
Or, pretinsa cauză de nulitate (de fond) pe care s-afundamentat refuzul de intabulare nu face parte dintre cele pe care registratorul de carte funciară trebuie să le identifice în texte exprese de lege și trebuie să le amendeze printr-o încheiere de respingere, această rațiune decurgând în mod logic și obligatoriu din răspunsul dat primei întrebări prealabile, detaliat în cele ce precedă.
Reiterând, registratorul de carte funciară verifică, înscopul salvgardării ordinii publice și a drepturilor ori intereselor legitime ale terților, condițiile de validitate, de fond și de formă, ale actului sau faptului juridic în temeiul căruia se solicită înscrierea; controlul preventiv de legalitate nu are, însă, scopul de a valida ori invalida actul juridic supus înscrierii, finalitate ce poate fi atinsă numai în cadrul unui proces declanșat la cererea părții interesate, pe calea dreptului comun.
Așadar, verificarea compatibilității între dreptul desuperficie și interdicția de înstrăinare prevăzută de Legea nr. 1/2000, de tipul celor expuse enunțiativ în cuprinsul paragrafelor 158—163 din prezenta decizie, nu intră în competența registratorului de carte funciară, care sub nicio formă și în nicio împrejurare nu are abilitarea legală de a tranșa vreun litigiu ori de a stabili existența sau inexistența unui drept potrivnic în contradictoriu cu altă persoană, deoarece aria atribuțiilor sale se circumscrie aplicării unor dispoziții legale clare, neîndoielnice și neinterpretabile.
În economia de ansamblu a raționamentului prezenteidezlegări de principiu nu poate fi ignorat nici faptul că, în virtutea art. 9 din Legea nr. 36/1995, un prim filtru în direcția armonizării dreptului de superficie constituit prin convenție cu regimul juridic particular al coproprietății forțate a composesoratelor este asigurat prin îndatoririle legale instituite în sarcina notarului public, cu prilejul întocmirii contractului de superficie.
Argumentele expuse permit a se reține că verificărileregistratorului nu pot fi extinse dincolo de aria cauzelor de nevalabilitate manifeste, clare, neîndoielnice, armonizării dreptului de superficie constituit prin convenție cu regimul juridic particular al coproprietății forțate a composesoratelor este asigurat prin îndatoririle legale instituite în sarcina notarului public, cu prilejul întocmirii contractului de superficie.
Argumentele expuse permit a se reține că verificărileregistratorului nu pot fi extinse dincolo de aria cauzelor de nevalabilitate manifeste, clare, neîndoielnice, pentru a nu fi afectat echilibrul necesar între principiile fundamentale de carte funciară și a nu interfera în mod nepermis cu domeniul controlului judecătoresc al actelor notariale reglementat de art. 158 alin. (1) din Legea nr. 36/1995, rezervat de legiuitor exclusiv instanței judecătorești, în condițiile art. 159, potrivit căruia: „(1) Actele notariale pot fi atacate de părți sau de orice persoană interesată prin acțiune în anulare la instanța judecătorească, în conformitate cu prevederile Codului de procedură civilă (…)”. Așadar, în situația-premisă indicată în actul de sesizare,competența verificării nulității absolute revine exclusiv instanțelor judecătorești, pe calea dreptului comun, iar prerogativa controlului preventiv de legalitate materială nu se poate extinde pentru a justifica respingerea de către registrator a cererii de înscriere în cartea funciară a dreptului de superficie, refuz bazat pe invocarea cazului de inalienabilitate legală prevăzut de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000.
Concluziv, răspunsul la ultimele două întrebări adresate de către instanța de trimitere este următorul: în cadrul procedurii de înscriere în cartea funciară, registratorul nu poate refuza înscrierea dreptului de superficie, constituit prin contract autentic, invocând interdicția de înstrăinare prevăzută de art. 28 alin. (7) din Legea nr. 1/2000, drept motiv de nulitate absolută, subsumat cazului referitor la „neîndeplinirea unor condiții speciale prevăzute de reglementările în vigoare” prevăzut de art. 30 alin. (2) din Legea nr. 7/1996.
