Titlul problemei de drept: acţiuni formulate de poliţişti având ca obiect diferenţa dintre norma 12-1 şi suplimentul 12 B, în baza Ordinului MAI nr. 310/2009, anterior abrogării acestuia prin Ordinul MAI S/ 69 din 18.04.2016, pe timpul lucrului efectiv în ture şi schimburi (Curtea de Apel Ploieşti)
- Materie: contencios administrativ şi fiscal
- Subcategorie: alte tipuri de cauze / contencios administrativ
- Obiect în Ecris: 4839, drepturi băneşti
- Actul normativ incident: art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Ordinul MAI nr. 310/2009
- Cuvinte-cheie: normă de hrană, principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative
2.1 Practica judiciară
În şedinţa judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel Ploieşti din data de 30 ianuarie 2019, în urma supunerii la vot, cu majoritate, judecătorii prezenţi la dezbateri au fost de acord cu opinia exprimată de judecătorul redactor, în timp ce un judecător a susţinut opinia minoritară, potrivit căreia acţiunile având acest obiect sunt admisibile, în temeiul dispoziţiilor art. 136 din Codul muncii şi a principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. l alin. 5 din Constituţie şi de dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, fără a mai fi necesară anularea parţială a Ordinului nr. 310/2009, pe calea unei acţiuni distincte în contencios administrativ.
După şedinţă au fost consultaţi şi judecătorii care au lipsit, aceştia raliindu-se opiniei majoritare.
Opinia agreată de majoritatea participanţilor a fost cea exprimată de judecătorul redactor, în sensul opiniei majoritare, ilustrată de practica completelor de recurs din cadrul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Ploieşti, concluziile fiind următoarele:
Prin cererile de chemare în judecată, reclamanţii (poliţişti), au solicitat în contradictoriu cu IPJ Prahova, obligarea acestuia la plata sumei de 4 lei pe zi, reprezentând diferenţa dintre norma 12/1 şi norma 12-1 suplimentul 12 B, pentru perioade anterioare anului 2016, pe timpul lucrului efectiv în ture şi schimburi, în baza dispoziţiilor art. 136 din Codul muncii, Anexa 1 la H.G. nr. 65/2003, Legea nr. 360/2002, Ordinul MAI nr. 310/2009 şi Ordinul MAI s/69/18.04.2016.
Potrivit art. 28 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 360/2002, poliţistul are dreptul la alocaţii pentru hrană, în condiţiile stabilite prin hotărâre a guvernului, fiind adoptată în acest sens H.G. nr. 65/2003.
Art. 1 din H.G. nr. 65/2003 precizează că personalul aparţinând structurilor MAI, căruia i se aplică statutul poliţistului, beneficiază pentru perioada care se află în activitate, de o alocaţie de hrană zilnică în limita unor plafoane calorice, diferenţiate pe categorii, care constituie norme de hrană.
Potrivit anexei 1 la H.G. nr. 65/2003, norma de hrană 12 B este un supliment care se acordă pentru eforturi deosebite sau în situaţii speciale mai multor categorii de personal, limitativ enumerate, printre care şi personalului căruia i se aplică statutul poliţistului care deserveşte staţiile radiotehnice sau punctul de comandă în ture sau care lucrează în schimburi numai pe timpul lucrului efectiv.
Definiţia noţiunii de „tură” sau „schimb” se regăseşte în Ordinul MAI nr. 310/2009, fiind reprezentată prin „intervalul de timp cât lucrează împreună cu un colectiv de oameni sau o persoană, până la înlocuirea lui cu un alt colectiv similar sau o persoană, respectiv asigură desfăşurarea unei activităţi continue”.
Este adevărat că, potrivit art. 136 Codul muncii, munca în schimburi reprezintă orice mod de organizare a programului de lucru, potrivit căruia salariaţii se succed unul pe altul la acelaşi post de muncă, potrivit unui anumit program, inclusiv program rotativ, şi care poate fi de tip continuu sau discontinuu, implicând pentru salariat necesitatea realizării unei activităţi în intervale orare diferite în raport cu o perioadă zilnică sau săptămânală, stabilită prin contractul individual de muncă.
Salariat în schimburi reprezintă orice salariat al cărui program de lucru se înscrie în cadrul programului de muncă în schimburi.
Problema care se pune, în speţă, se referă la aplicabilitatea legislaţiei speciale sau a art. 136 Codul muncii. În baza dispoziţiilor art. 1 din Codul muncii, se aplică legislaţia specială în materia acordării unor drepturi poliţiştilor, respectiv H.G. nr. 65/2003, Legea nr. 360/2002″, H.G. nr. 65/2003, Ordinul MAI nr. 310/2009, care conţin o definiţie specifică pentru munca în ture sau schimburi.
Nu pot fi aplicate dispoziţiile Codului muncii, având în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 1, Codul reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum şi jurisdicţia muncii. Codul se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii, precum şi principiul specialia generalibus derogant.
O a doua problemă ivită în cauză se referă la posibilitatea de a ignora dispoziţiile unui act normativ (lăsându-l inaplicabil), respectiv Ordinul nr. 310/2009, având în vedere principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, întrucât se apreciază că ar contraveni Legii nr. 360/2002 şi H.G. nr. 65/2003, în lipsa unei acţiuni în contencios administrativ prin care să se ceară anularea actului administrativ normativ în care să se invoce acest motiv de nelegalitate.
Cu toate acestea, în lipsa unei acţiuni în contencios administrativ prin care să se constate nulitatea ordinului pentru nerespectarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, întrucât se apreciază că contravine Legii nr. 360/2002 şi H.G. nr. 65/2003, nu se poate decide inaplicabilitatea acestuia pe cale incidentală, fară ca instanţa să fie învestită cu soluţionarea unei acţiuni de anulare a unui act normativ.
Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative, tipice sau asimilate.
Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune.
Potrivit art. 23 din aceeaşi lege, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, partea I, sau, după caz în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al Municipiului Bucureşti, fiind scutite de la plata taxelor de publicare.
Astfel, în considerarea caracterului de ordine publică al litigiilor de contencios administrativ care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ, sunt reglementate efectele erga omnes ale hotărârii prin care s-a anulat un act cu caracter normativ, ceea ce întăreşte concluzia la care a ajuns judecătorul-redactor.
Reclamantul poate formula o acţiune în contencios administrativ prin care să ceară anularea actului normativ (plângerea prealabilă poate fi formulată oricând) sau poate să solicite anularea actului administrativ cu caracter individual sau chiar poate invoca excepţia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual.
În ceea ce priveşte practica ÎCCJ referitoare la aplicarea principiului ierarhiei juridice a actelor normative au fost indicate câteva exemple:
Decizia nr. 1463/2017, pronunţată în cadrul unui litigiu care are ca obiect controlul de legalitate a unui proces-verbal de constatare nereguli – (acţiune în anulare) în condiţiile în care, potrivit unei practici judecătoreşti consolidate, legalitatea actului administrativ se verifică prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative; altfel spus, legalitatea se verifică prin raportare la lege, şi nu la opiniile auditorului sau ale autorităţii.
Prin Decizia nr. 7/2013, ÎCCJ a respins recursul împotriva hotărârii prin care se admisese excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 339/2007 şi a art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. şi a constatat nelegalitatea acestor dispoziţii şi a făcut aplicarea principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative (anterior modificării Legii nr. 554/2004).
Prin Decizia nr. 58/2017 (recurs împotriva unei sentinţe prin care s-a respins excepţia nelegalitate a H.G. nr. 2066/2004 art. 3 poziţia 3 din anexa 1 şi a H.G. nr. 1351/2001, anexa 1), ICCJ a statuat: „verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate presupune analizarea acestuia prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative”.
De asemenea, este amintită Decizia nr. 2162/2017 având ca obiect recurs împotriva unei sentinţe prin care s-a respins cererea de anulare a Ordinului nr. 78/2014.
2.2 Opinia referentului
Nu este exprimată.
2.3 Opinia formatorului INM
Deşi contextul este diferit, problema este în esenţă aceiaşi cu cea de la pct. 5 şi, pentru identitate de raţiune, soluţia propusă va fi aceiaşi. Singurul aspect nou este acela că în prezentul caz opinia minoritară foloseşte principiul ierarhiei actelor normative pentru a înlătura aplicarea unor norme speciale în favoarea celor generale, ceea ce este evident greşit. Niciodată principiul ierarhiei actelor normative sau principiul legalităţii, din care derivă, nu au fost interpretate şi aplicate în sensul înlăturării regulii specialia generalibus derogant deoarece, într-o astfel de situaţie, ar fi întotdeauna lipsite de efecte normele speciale care, prin natura lor, derogă de la cele generale.
Aşadar, propunem următoarea soluţie:
Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anulare, iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Eventual, se poate adăuga:
Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.
2.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Nu a fost exprimată.
2.5. Opinii exprimate de participanții la întâlnire
Participanții au luat act de faptul că raționamentul juridic este același ca şi cel aplicat în cazul problemei prezentate la punctul anterior (punctul 5 din punctaj), aplicându-se același vot, astfel: 8 voturi pentru opinia formulată de INM, 6 voturi împotrivă și o abținere.
Participanții care și-au exprimat votul pentru opinia formatorului INM au agreat adăugarea mențiunii propuse de formatorul INM, respectiv: Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.
În consecință, dezlegarea dată problemei de drept este următoarea:
Instanţele judecătoreşti nu pot lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.
Instanţele asigură protecţia principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului legalităţii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi de art. 1 alin. 5 din Constituţie, în condiţiile art. 22 din noul Cod de procedură civilă (art. 129 din vechiul Cod de procedură civilă) şi art. 413 alin. 1 pct. 1 din noul Cod de procedură civilă (art. 244 alin. 1 pct. 1 din vechiul Cod de procedură civilă).
Ordinul MAI nr. 310/2009, act administrativ cu caracter normativ, poate fi lipsit de efecte juridice exclusiv prin exercitarea acțiunii în anulare.
