Titlul problemei de drept: aplicarea dispoziţiilor cuprinse în Cap II, lit. A, pct. II, subpct. 6.2, lit. a) din Anexa nr. VIII a Legii nr. 153/2017 referitoare la sporul individual pentru condiţii de muncă prin raportare la dispoziţiile art. 38 din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice (Tribunalul Teleorman, Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și de contencios administrativ și fiscal).
- Materia: contencios administrativ şi fiscal
- Subcategoria: alte tipuri de cauze
- Obiect Ecris: 4839, drepturi băneşti
- Act normativ incident: Cap II, Lit. A, pct. II, subpct. 6.2, lit. a) din Anexa nr. VIII și art. 38 din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice
- Cuvinte-cheie: spor salarial, funcționar public
Expunerea problemei de drept şi practica judiciară în materie
Întrebarea care se pune este aceea dacă sporul individual pentru condiţii de muncă, reglementat prin Cap II, Lit. A, pct. II, subpct. 6.2, lit. a) din Anexa nr. VIII a Legii nr. 153/2017, în condiţiile în care prin buletine de expertizare a locurilor de muncă din cadrul autorităţii angajatoare s-a stabilit că întreg personalul acesteia prezintă risc de îmbolnăvire prin contagiune cu agenţii biologici ai zoonozelor şi o parte din salariaţi nu au depăşit grila de salarizare stabilită prin Anexa nr. VIII la lege pentru anul 2022, se cuvine întreg personalului, indiferent dacă s-a depăşit sau nu grila de salarizare pentru anul 2022.
Instituţiile publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor susţin că nu se cuvine sporul pentru condiţii de muncă prevăzut de pct. 6 subpct. 6.2 lit. a) din Anexa nr. VIII, Capitolul II, litera A din Legea nr. 153/2017 acelui salariat care nu a depăşit grila de salarizare stabilită prin Anexa nr. VIII la lege pentru anul 2022.
Practica judiciară:
Într-o opinie se susţine că sporul individual pentru condiţii de muncă este reglementat prin Cap II, Lit. A, pct. II, subpct. 6.2, lit. a) din Anexa nr. VIII a Legii nr. 153/2017.
Respectivele prevederi au caracterul unor norme speciale a căror aplicabilitate prevalează față de dispoziţiile generale care reglementează drepturile salariale ale întregului personal bugetar.
Nici în cuprinsul normelor din Anexa nr. VIII – Cap II, Lit. A, pct II, subpct. 6.2, lit. a) şi nici în cuprinsul Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 917/2017 nu se reglementează acordarea diferită a sporurilor pentru condiţii de muncă, raportat la depăşirea sau nedepășirea grilei de salarizare valabilă în anul 2022.
Norma specială reglementează un drept necondiţionat al personalului care îşi desfăşoară activitatea în condiţii de muncă identice, nefăcând nicio distincţie în raport de modul în care, majorate cu sporul pentru condiţii de muncă, drepturile în plată la 31.12.2017 depăşesc sau nu depăşesc grila de salarizare aplicabilă în anul 2022.
În condiţiile în care personalul din cadrul instituţiilor publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor prestează această muncă în condiţiile vătămătoare recunoscute de legiuitor, rezultă că aceste condiţii vătămătoare trebuie recompensate cu sporul respectiv indiferent dacă s-a atins sau nu grila de salarizare din anul 2022, pentru toţi salariaţii care, potrivit buletinului de expertizare a locurilor de muncă, lucrează în condiţii cu risc de îmbolnăvire.
În altă opinie, s-a apreciat că dispoziţiile sus menţionate au fost interpretate corect de instituția sanitar veterinară angajatoare deoarece, potrivit art. 38 alin. (1), prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 se aplică etapizat, începând cu data de 1 iulie 2017.
În această rațiune s-a prevăzut la art. 38 alin. (4), că în perioada 2019-2022 se va acorda anual o creştere a salariilor de bază reprezentând ¼ din diferenţa dintre acesta şi salariul de bază pentru anul 2022, însă numai prin legea anuală a bugetului de stat, în funcţie de sustenabilitatea financiară.
Cu alte cuvinte numai în situaţia în care salariile de bază avute în luna decembrie 2017, majorate cu 25%, sunt mai mari decât cele stabilite în Anexa VIII la Legea-cadru nr.153/2017, majorate, la rându-le, cu procentele aferente gradaţiei angajatorului, se acordă salariile de bază stabilite potrivit Anexei nr. VIII, situaţie care nu există în cauza de faţă.
Opinia referentului
Nu a fost exprimată.
Opinia formatorului INM
Problema de drept ridicată de Tribunalul Teleorman privește salarizarea unei categorii de personal plătit din fonduri publice, respectiv a personalului din Administrația Publică Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (APSVSA) și reprezintă un caz particular ce face parte din categoria largă a problemelor de drept legate de salarizare. Principala dificultate cu care se confruntă instanțele în astfel de cauze este de natură metodologică și rezultă din arhitectura extrem de complexă a domeniului salarizării, complexitate care, la rândul ei, rezultă din diversitatea familiilor ocupaționale. Riscul care apare în astfel de situații se naște din faptul că nu este clar care este ”harta” legală a întregului sistem și ce reguli de interpretare sunt adecvate pentru a trata raportul dintre dispoziții aflate la diferite nivele de generalitate. Cazul extrem este acela când se aplică reguli de interpretare diferite pentru situații în esență identice (au aceiași formă logică dar conținut diferit), ajungându-se la concluzii divergente, la practică judiciară neunitară și, în final, la discriminare în cadrul personalului salariat aflat în aceiași situație juridică.
Din aceste considerente, vom începe prin a clarifica (într-o prezentare sumară, adecvată problemei în discuție) arhitectura sistemului și relațiile dintre diferitele părți componente pentru a oferi instrumente utile instanțelor în abordarea unui tip de probleme care apare deseori în domeniul salarizării.
Legea-cadru nr. 153/2017 reprezintă în prezent legea generală în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice; are 45 de articole care încorporează în principal (dar nu exclusiv) norme generale și nouă anexe numerotate de la I la IX, care cuprind norme speciale, aplicabile diferitelor familii ocupaționale, care derogă de la normele generale din corpul propriu-zis al legii, potrivit regulii generale de interpretare.
În afară de cele nouă anexe, legislația salarizării personalului plătit din fonduri publice include o multitudine de dispoziții cuprinse în legi speciale în raport cu Legea-cadru nr. 153/2017 (de ex., art. 10 din OUG nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, referitor la personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare). Aceste dispoziții vor deroga de la dispozițiile legii-cadru, fie că acestea din urmă sunt cuprinse în corpul legii fie în anexe.
De asemenea, unele dispoziții din cuprinsul legii sunt completate de legislație secundară. Spre ex., Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, punctul 6, subpunctul 6.2, sub-subpunctul 8 din Legea nr. 153/2017 face trimitere la HG nr. 917/2017 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind stabilirea locurilor de muncă, a categoriilor de personal, a mărimii concrete a sporului pentru condiţii de muncă, precum şi a condiţiilor de acordare a acestuia pentru familia ocupaţională de funcţii bugetare “Administraţie” din administraţia publică centrală.
Considerăm că interpretarea dispozițiilor legale din domeniul salarizării trebuie să fie strictă; interpretarea extensivă poate conduce la necorelarea dispozițiilor legii de salarizare cu normele financiare care reglementează fondurile bugetare din care se plătesc drepturile salariale iar interpretarea restrictivă poate conduce la restrângerea unor drepturi sau beneficii legale.
Trebuie distins între dreptul la salariu pentru munca deja prestată și dreptul de a primi în viitor un salariu într-un anumit cuantum (a se vedea Hotărârea CEDO în cauza Lelas c. Croatiei din 20 mai 2010, par. 58). De asemenea, trebuie distins între salariul de bază, pe de-o parte, și sporuri sau alte beneficii, pe de altă parte, deoarece au un regim juridic diferit. Nu numai că legiuitorul le reglementează prin norme distincte, așa cum se va vedea în continuare, ci și practica CEDO este în acest sens (a se vedea, spre ex., Hotararea Kechko c. Ucrainei din 8 noiembrie 2005; ”Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor (…) sporuri, facând modificarile legislative necesare. Totusi, dacă printr-o dispozitie legala in vigoare se stabileste plata unor sporuri si condițiile pentru aceasta au fost indeplinite, autoritațile nu pot, in mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispozițiile legale sunt in vigoare”; par. 23). Salariul de bază nu poate fi eliminat dar, în principiu, poate fi redus (Curtea EDO verifică eventuala”privare de proprietate” prin intermediul unui test de proporționalitate).
Anexa VIII din Legea nr. 153/2017, la care se referă problema în discuție, reglementează familia ocupațională de funcții bugetare ”Administrație” iar capitolul II lit. A III, pct. 6 se referă expres la salarizarea personalului APSVSA. Pct. 6 are două subpuncte, 6.1 (salariile de bază pentru funcțiile de secialitate) și 6.2 (sporuri, reglementate la lit. a, și alte drepturi, reglementate la lit. b).
Dispozițiile relevante sunt următoarele (Legea nr. 153/2017, Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, subpunctul 6, subpunctul 6.2):
Personalul din instituţiile publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor care este încadrat şi îşi desfăşoară activitatea în specialitatea funcţiilor specifice prevăzute în prezenta anexă beneficiază şi de următoarele categorii de sporuri şi drepturi:
a) Sporuri:
1. Spor pentru condiţii deosebite de muncă vătămătoare/periculoase care implică risc de îmbolnăvire şi/sau contagiune directă sau indirectă, respectiv riscuri asociate datorate condiţiilor specifice de desfăşurare a activităţii – de până la 35%;
(…)
8. Cuantumul sporurilor se aprobă prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, cu consultarea sindicatelor sau, după caz, a reprezentanţilor salariaţilor, în limita prevederilor din Regulamentul elaborat potrivit prezentei legi, având la bază buletinele de determinare sau, după caz, expertizare, emise de către autorităţile abilitate în acest sens.
Potrivit art. 23 din lege, [l]ocurile de muncă și categoriile de personal, precum şi mărimea concretă a sporului pentru condiţii de muncă prevăzut în anexele nr. I – VIII şi condiţiile de acordare a acestuia se stabilesc, în cel mult 60 de zile de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I, prin regulament-cadru elaborat de către fiecare dintre ministerele coordonatoare ale celor 6 domenii de activitate bugetară, respectiv învăţământ, sănătate şi asistenţă socială, cultură, diplomaţie, justiţie, administraţie, de către instituţiile de apărare, ordine publică şi securitate naţională, precum şi de către autorităţile publice centrale autonome, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului), la propunerea fiecăruia dintre ministerele coordonatoare, a fiecăreia dintre instituţiile de apărare, ordine publică şi securitate naţională sau a fiecăreia dintre autorităţile publice centrale autonome, cu avizul Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale şi al Ministerului Finanţelor Publice şi cu consultarea federaţiilor sindicale reprezentative domeniului de activitate.
Regulamentul la care face referire art. 23 din Legea 153/2017 coroborat cu sub-subpunctul 8 din Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, subpunctul 6, subpunctul 6.2, a fost aprobat prin HG nr. 917/2017 (Regulamentul-cadru privind stabilirea locurilor de muncă, a categoriilor de personal, a mărimii concrete a sporului pentru condiţii de muncă, precum şi a condiţiilor de acordare a acestuia pentru familia ocupaţională de funcţii bugetare “Administraţie” din administraţia publică centrală); relevantă pentru personalul ANSVSA este Anexa 3 din Regulamentul-cadru, care enumeră categoriile de personal care beneficiază de sporul în discuție și limitele acestui spor de la caz la caz.
Se observă că aceste dispoziții nu condiționează acordarea sporului de un anumit cuantum al salariului de bază. Așadar, o astfel de condiție se va aplica doar dacă este prevăzută de dispozițiile generale cuprinse în corpul Legii-cadru nr. 153/2017, respectiv doar dacă există o dispoziție generală cu care norma specială să se completeze.
Potrivit art. 38 alin. 1 din Legea nr. 153/2017, Prevederile prezentei legi se aplică etapizat, începând cu data de 1 iulie 2017 iar potrivit alin. 2 lit. a, Începând cu data de 1 iulie 2017: a) se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie 2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie şi indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizaţia brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
Potrivit alin. 3, Începând cu data de 1 ianuarie 2018 se acordă următoarele creşteri salariale: a) cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor, primelor, premiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare, solda lunară/salariul lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăşi limita prevăzută la art. 25, în măsura în care personalul respectiv îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
În sfârșit, mai sunt relevante și dispozițiile alin. 4 și 6, care au următorul conținut:
(4) În perioada 2019 – 2022 se va acorda anual o creştere a salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de încadrare, fiecare creştere reprezentând 1/4 din diferenţa dintre salariul de bază, solda de funcţie/salariul de funcţie, indemnizaţia de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 şi cel/cea din luna decembrie 2018. Creşterea respectivă şi data de aplicare se stabilesc prin legea anuală a bugetului de stat cu respectarea prevederilor art. 6 lit. h). (…)
(6) În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.
Se observă că pentru perioada 1 iulie – 31 decembrie 2017 sporul prevăzut de Legea nr. 153/2017, Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, subpunctul 6, subpunctul 6.2 lit. a (sporul în discuție) nu poate fi acordat în temeiul acestei legi, intrată în vigoare la 1 iulie 2017 (cf. art. 43 din lege), deoarece toate elementele de salarizare se mențin la nivelul lunii iunie 2017. În schimb, pentru perioada următoare, nimic nu condiționează acordarea sporului de un anumit nivel al salariului de bază. Ceea ce este limitat este salariul de bază (sau, după caz, solda de funcţie/salariul de funcţie, și indemnizaţia de încadrare) care, dacă depășește nivelul stabilit pentru anul 2022, va fi redus la acest nivel maximal.
Problema de drept ridicată de Tribunalul Teleorman rezultă din faptul că unii judecători au considerat că sporul prevăzut de Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, subpunctul 6, subpunctul 6.2, lit. a din Legea nr. 153/2017 se acordă condiționat de un anumit cuantum al salariului de bază (opinia 2 de mai sus) pe când alții au considerat că o astfel de condiție nu este necesară (opinia 1). Niciuna din cele două opinii nu specifică perioada pentru care se solicită sporul ce face obiectul judecății deși ambele observă dispozițiilor art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 referitoare la aplicarea etapizată a legii.
Consideram că opinia 1 este cea corectă, dar numai începând cu 1 ianuarie 2018 deoarece, într-adevăr, nici normele speciale care reglementează acordarea sporului și nici normele generale care reglementează salarizarea nu prevăd o astfel de condiție. Pentru perioada 1 iulie – 31 decembrie 2017 sporul prevăzut de Legea nr. 153/2017, Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, subpunctul 6, subpunctul 6.2 lit. a nu poate fi acordat deoarece pentru acest interval se păstrează toate elementele de salarizare existente în iunie 2017, când Legea nr. 153/2017 nu era în vigoare.
Ce-a de-a doua opinie se întemeiază pe o citire eronată a dispozițiilor art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 referitoare la aplicarea etapizată a acestei legi.
Astfel, alin. 1 instituie regula aplicării etapizate iar alin. 2 – 4 o detaliază. Sunt instituite anumite limitări: de ex., majorarea sporurilor cu 25% începând cu luna ianuarie 2018 nu poate să depășească limita de 30% din salariul brut, prevăzută de art. 25 din aceiași lege (cf. alin. 3 lit. a), sau majorarea cu 25% a salariului brut începând cu luna ianuarie 2018, dacă depășește în acel moment, sau ulterior, nivelul de salarizare corespunzător din anul 2022, se va reduce la acest nivel (alin. 5). De asemenea, creșterile salariale aferente anilor 2019 – 2022 sunt condiționate de prevederea lor în legea anuală a bugetului de stat (alin. 4). Totuși, condiția ca un spor salarial să fie acordat condiționat de un anumit nivel al salariului de bază, nu apare.
De asemenea, opinia susținută de instituţiile publice sanitare veterinare şi pentru siguranţa alimentelor (așa cum este reprodusă de referentul din cadrul Tribunalului Teleorman) potrivit căreia că nu se cuvine sporul pentru condiţii de muncă prevăzut de pct. 6 subpct. 6.2 lit. a) din Anexa nr. VIII, Capitolul II, litera A din Legea nr. 153/2017 acelui salariat care nu a depăşit grila de salarizare stabilită prin Anexa nr. VIII la lege pentru anul 2022, nu are suport legal.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În perioada 1 iulie – 31 decembrie 2017, sporul reglementat de Anexa VIII, capitolul II, lit. A, punctul III, subpunctul 6, subpunctul 6.2, lit. a din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu se acordă. Începând cu 1 ianuarie 2018, acordarea sporului nu este condiționată de nivelul salariului de bază.
Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Se propune amânarea discutării problemei de drept.
Opinii exprimate de participanții la întâlnire
Problema de drept a fost discutată împreună cu problema următoare.
Această temă de drept a fost abordată în cadrul întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal și organizată, între 17 și 18 octombrie 2019, la Curtea de Apel Craiova.
