În cadrul întâlnirii președinților secțiilor specializate ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios
administrativ și fiscal, Cluj-Napoca, 5 – 6 mai 2022 s-a pus problema calității de parte a primăriei în litigiile aflate pe rolul instanțelor de judecată.
Prin cererea înregistrată la 22 ianuarie 2020 pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, cu număr de dosar 1750/3/2020, reclamantul V.Ş.B. a
solicitat obligarea pârâţilor Primăria Municipiului Bucureşti, Municipiul Bucureşti şi Primarul General al Municipiului Bucureşti, în solidar, să îi răspundă la solicitarea din decembrie şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 3000 de lei reprezentând daune morale.
Prin Sentinţa civilă nr.1337 din 27 mai 2020 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr.1750/3/2020, s-a admis excepţia lipsei
capacităţii procesuale a Primăriei Municipiului Bucureşti şi s-a anulat cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu Primăria Municipiului Bucureşti, s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile, având în vedere că reclamantul nu solicită anularea unui act administrativ, ci invocă un pretins refuz nejustificat de soluţionare a cererii formulate de acesta, nefiind necesară parcurgerea procedurii prealabile.
Prin Sentinţa civilă nr.1337 din 27 mai 2020 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr.1750/3/2020, s-a admis excepţia lipsei
capacităţii procesuale a Primăriei Municipiului Bucureşti şi s-a anulat cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu Primăria Municipiului Bucureşti, s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile, având în vedere că reclamantul nu solicită anularea unui act administrativ, ci invocă un pretins refuz nejustificat de soluţionare a cererii formulate de acesta, nefiind necesară parcurgerea procedurii prealabile.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei capacităţii procesuale a Primăriei Municipiului Bucureşti, instanţa a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 5 lit. h) din Codul administrativ, potrivit
primăria este o structură funcţionată fără personalitate juridică şi fără capacitate procesuală, reţinând că prevederile art. 56 alin. (2) C.proc.civ., invocate de pârâtă, din care
rezultă că pot sta în judecată şi entităţile fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii, nu sunt aplicabile, din moment ce un text legal expres, respectiv art. 5 lit. hh)
din Codul administrativ, statuează lipsa capacităţii procesuale a primăriei.
Prin Decizia nr. 1391/24.06.2021 emisă de Curtea de Apel Bucureşti-Secţia A VIII-A Contencios administrativ şi fiscal pronunţată în dosarul nr.1750/3/2020 a fost admis recursul
şi casată în parte sentinţa recurată în sensul respingerii excepţiei lipsei capacităţii procesuale a pârâtei Primăria Municipiului Bucureşti ca neîntemeiată şi trimiterii cauzei aceleiaşi
instanţe de fond în vederea rejudecării capătului de cerere privind acordarea daunelor morale, fiind menţinute celelalte dispoziţii din sentinţei recurate.
Instanţa de control judiciar a reţinut că prima instanţă a apreciat în mod greşit asupra acestei excepţii, fără să observe că reclamantul s-a adresat acestei autorităţi a
administraţiei publice locale, care a înregistrat cererea sa, confirmându-i această împrejurare, iar în cadrul acestei structuri funcţionale funcţionează şi primarul,
viceprimarul, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele încadrate în cabinetul primarului şi aparatul de specialitate a primarului. Instanţa a interpretat în mod simplist dispoziţia cu caracter general prevăzută de art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, fără să aibă în vedere celelalte dispoziţii din acelaşi act normativ care reglementează organizarea şi funcţionarea compartimentelor funcţionale ale primăriei, care, alături de primar, viceprimar, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele încadrate în cabinetul primarului şi aparatul de specialitate a primarului, conturează autoritatea publică locală executivă.
Reclamantul, în calitate de petiţionar, nu se poate adresa Primarului ci compartimentelor funcţionale ale Primăriei, prin procedurile interne şi adresele de
comunicare puse la dispoziţie de aceasta, prin urmare acesta a chemat în judecată atât persoana juridică de drept public, Municipiul Bucureşti, autoritatea publică locală
executivă, Primarul General al Municipiului Bucureşti, cât şi Primăria Municipiului Bucureşti, căreia i s-a adresat la data de 13 decembrie 2019.
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti-SCAF cu nr.38535/3/2019 reclamantul B.I.H.C, a chemat în judecată pe pârâtele Primăria Municipiului Bucureşti (UAT
Municipiul Bucureşti – Primăria Municipiului Bucureşti), Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti (pentru Brigada de Poliţie Rutieră Bucureşti), solicitând printre altele,
obligarea pârâtelor să-i comunice în scris, prin e-mail, informaţiile pe care le- am solicitat prin mail-ul trimis în data de 18 noiembrie 2019, în temeiul Legii nr.544/2001.
Prin Sentinţa civilă nr. 5683/6.11.202, printre altele, a fost admisă excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a primăriei şi respinsă ca atare cererea formulată în
contradictoriu cu această parte, soluţia fiind definitivă prin respingerea recursului ca nefondat prin Decizia nr.2342/09.11.2021 a Curţii de Apel Bucureşti-Secţia A IX-A Contencios
Administrativ şi Fiscal.
Instanţa de fond a reţinut, că conform art. 5 lit. hh) din Codul administrativ primăria comunei, a oraşului, a municipiului, a subdiviziunii administrativ-teritoriale reprezintă
structură funcţională fără personalitate juridică şi fără capacitate procesuală, cu activitate permanentă, care duce la îndeplinire hotărârile autorităţii deliberative şi dispoziţiile autorităţii executive, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale, constituită din: primar, viceprimar, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele
încadrate la cabinetul primarului şi aparatul de specialitate al primarului. Cu toate acestea, instanţa de contencios administrativ a reţinut că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a UAT Municipiul Bucureşti prin Primar general este întemeiată, iar aceeaşi excepţie este neîntemeiată în ceea ce îl priveşte pe Primarul general, întrucât, deşi potrivit art. 96 alin. (1) din Codul administrativ unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, obligaţiile prevăzute de Legea nr. 544/2001 revin, în principal, autorităţilor şi instituţiilor publice, iar nu direct UAT în calitatea de subiect de drept public. Ambele soluţii nu au fost recurate, intrând astfel în puterea lucrului judecat la data pronunţării.
În opinia referentului, potrivit art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, primăria este definită ca fiind o structură funcţională fără personalitate juridică şi fără capacitate procesuală.
În acest nou context normativ, primăria nu mai poate sta în proces în nicio calitate,neavând prin definiţie capacitate procesuală.
Corespondentul tradiţional al capacităţii procesuale este capacitatea procesuală de folosinţă (art. 56 Cpc.).
La rândul său, capacitatea procesuală de folosinţă este o extensie, o transpunere în plan procesual, a capacităţii de folosinţă, concept definit de art. 28 rap. la
art. 25 din Codul civil. Atâta timp cât legiuitorul a definit primăria prin ceea ce nu are, respectiv personalitate juridică şi capacitate procesuală, apreciem că practica nu poate ocoli
şi înlocui această definiţie printr-o abordare constructivistă, precum capacitatea administrativă, redând primăriei capacitatea procesuală. Deşi poate părea radical, apreciem
că raţionamentul trebuie continuat până la consecinţa sa finală: considerăm că definiţia primăriei reflectă în planul dreptului substanţial lipsa calităţii de subiect de drept civil şi
administrativ şi incapacitatea de a avea drepturi şi obligaţii de orice natură. Primăria este un concept pur birocratic, un mod de lucru, scopul fiind limitat la
organizare şi coordonare, fără a fi subiect de drept. Structura funcţională a primăriei nu este suma părţilor şi nu împrumută de la primar, direcţii, compartimente, birouri etc.,
personalitate juridică şi nici capacitate procesuală. Chiar dacă am accepta că primăria are capacitate administrativă, această structură funcţională nu poate sta în proces în lipsa
capacităţii procesuale.
În opinia formatorului INM, o primă observaţie ce se impune a fi făcută este împrejurarea că în ambele cauze supuse analizei, reclamanţii nu a chemat în judecată doar primăriile ci şi UAT-urile respectiv, primarul ca autoritate a executivă, în cadrul unor raporturi juridice legate de refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri respectiv de comunicare a unor informaţii de interes public.
Aşadar, trebuie făcută distincţie în funcţie de modul în care reclamantul a sesizat instanţa şi a stabilit cadrul procesual prin cererea de chemare în judecată, după cum avem
de a face cu o coparticipare procesuală sub aspect pasiv ori singura parte chemată în proces este primăria.
Pe de altă parte, problema de drept supusă soluţionării este stabilirea cadrului procesual, prin raportare la raportul juridic dedus judecăţii şi emitentul actului administrativ
vătămător, tipic sau asimilat, având în vedere modul de organizare a administraţiei locale.
Soluționarea problemei de drept: raporturile juridice de drept administrativ se nasc între administraţie şi persoanele fizice sau juridice, care într-un raport de contencios administrativ devin subiect de sezină, adică se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim de către acea autoritate publică, în cazul nostru autoritate publică locală printr-un act administrativ în sens larg. Prin urmare, adresându-se instanţei de contencios administrativ, persoana supune controlului de legalitate un act administrativ, ca act juridic emis în regim de putere publică de o autoritate publică care produce efecte juridice de drept administrativ, în cazul autorităţilor publice locale de către consiliile locale ca autorităţi deliberative şi primarii ca autorităţi executive, care funcţionează ca atare şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în condiţiile legii.
Aşadar, nu se poate susţine că reclamantul, în faza iniţială s-a adresat unui aparat birocratic, primăria, creată doar în scop de organizare şi coordonare, unei structuri
funcţionale, prin urmare nu unui subiect de drept. Solicitantul unei informaţii în materie de urbanism sau a unei informaţii de interes public s-a adresat autorităţii locale, primarul şi
implicit întregii structuri funcţionale în care-şi desfăşoară activitatea, respectiv primăria. Cererea iniţială a primit dată certă dată de un compartiment din cadrul primăriei, fiind
astfel înregistrată oficial, iar actul vătămător emis de autoritatea publică executivă, primarul, este redactat, înregistrat şi comunicat de către un compartiment funcţional din
cadrul primăriei, însă nu se poate pune la îndoială că actul administrativ tipic, de refuz sau tăcerea autorităţii locale, ca acte asimilate, nu sunt emanaţia autorităţii publice locale şi
aceasta nu este parte unui raport juridic de drept administrativ. Un contract administrativ încheiat între o structură funcţională din cadrul primăriei şi o persoană poate să nu fie semnat de primar ci de persoana desemnată de acesta din cadrul acelei structuri, însă nu se poate susţine că nu cuprinde manifestarea de voinţă a autorităţii publice locale de a se angaja contractual. Aşa cum s-a reţinut în una dintre decizii, reclamantul, în calitate de petiţionar, nu se poate adresa întotdeauna primarului ci compartimentelor funcţionale ale primăriei, prin procedurile interne şi adresele de comunicare puse la dispoziţie de aceasta, prin urmare acesta a chemat în judecată atât persoana juridică de drept public, Municipiul Bucureşti,
autoritatea publică locală executivă, Primarul General al Municipiului Bucureşti, cât și Primăria Municipiului Bucureşti, căreia i s-a adresat. În aplicarea principiului rolului judecătorului în aflarea adevărului, prevăzut de art.22 din Codul de procedură civilă, acesta trebuie să identifice corect elementele raportului juridic dedus judecăţii şi să stabilească cadrul procesual, prin raportare la obiectul acţiunii, temeiurile de fapt şi de drept şi actul administrativ pretins vătămător.
Golită de conţinut, dispoziţia cu caracter general de la art. 5 lit. hh) din Codul administrativ, poate fi interpretată ca fiind un aparat birocratic de lucru, creată doar în scop
de organizare şi coordonare, însă nu se are în vedere celelalte dispoziţii din acelaşi act normativ care reglementează organizarea şi funcţionarea compartimentelor funcţionale ale
primăriei, care, alături de primar, viceprimar, administratorul public, consilierii primarului sau persoanele încadrate în cabinetul primarului şi aparatul de specialitate a primarului,
conturează autoritatea publică locală executivă. Din acest punct de vedere, respingerea sau anularea cererii de chemare în judecată sau a unui capăt de cerere doar pentru că, formal, reclamantul a indicat doar primăria în calitate de pârâtă, deşi din cuprinsul cererii sunt indicate toate elementele unei acţiuni în contencios administrativ, reprezintă totuşi un exces de formalism, şi aceasta cu atât mai mult cu cât reclamantul a chemat în judecată şi UAT-ul şi/sau primarul.
Nu se pune problema ca structura funcţională a primăriei să fie suma părţilor şi să împrumute de la primar, direcţii, compartimente, birouri etc., personalitate juridică şi
capacitate procesuală, ci este componentă a autorităţii publice locale titulare a raportului juridic dedus judecăţii, neputând fi tratată separat, constituind un tot unitar. Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, art.77 din Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale prevedea că Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivităţii locale, iar jurisprudenţa a stabilit în mod unitar că primăria se bucură de capacitate de drept administrativ. Având capacitate de drept administrativ avea şi capacitate procesuală de folosinţă, prin urmare în litigiile de drept administrativ putea să stea în proces în calitate de parte.
Definiţia de la art. 5 lit. hh) din Codul administrativ nu schimbă cu nimic situaţia din punct de vedere substanţial prin prisma capacităţii de drept administrativ, fiind aproape
identică, nici restul reglementării neschimbând elementele anterioare care au condus la această concluzie, ceea ce apare în plus fiind sintagma „fără personalitate juridică şi fără
capacitate procesuală”, care nu poate fi interpretată decât prin raportare la dispoziţiile art.56 din Codul de procedură civilă, unde lipsa personalităţii juridice are ca şi consecinţă
lipsa capacităţii procesuale de folosinţă. Cu toate acestea, art.56 alin.2 din Codul de procedură civilă, prevede că pot sta în judecată asociaţiile, societăţile sau alte entităţi fără personalitate juridic dacă sunt constituite potrivit legii, iar în materia contenciosului administrativ din punct de vedere procesual nu prezintă relevanţă personalitatea juridică ci capacitatea de drept administrativ. Prin urmare, se poate trage concluzia că şi după intrarea în vigoare a Codului administrativ regimul juridic al primăriei din perspectiva capacităţii de drept administrativ nu s-a schimbat, iar acţiunile în contencios administrativ îndreptate împotriva primăriei sunt considerate ca fiind îndreptate împotriva autorităţii administraţiei publice locale executive, respectiv primarul ca parte a structurii funcţionale denumită primărie.
Desigur că în situaţia în care legea specială prevede obligativitatea participării în proces a primarului se vor aplica dispoziţiile legii speciale în virtutea principiului „specialia
generalibus derogant”. Pentru aceste considerente, s-a propus următoarea soluție: În interpretarea art. 5 lit. hh) din Codul administrativ raportat la art. art.105 alin.1,
art.109 alin.1 şi 2 şi art.154 alin.6 din Codul administrativ, respectiv art.56 alin.2 din Codul de procedură civilă, acţiunile în contencios administrativ îndreptate împotriva primăriei sunt considerate ca fiind îndreptate împotriva autorităţii administraţiei publice locale executive, respectiv primarul, ca parte a structurii funcţionale denumită primărie, care are
capacitate de drept administrativ. În situaţia în care legea specială prevede obligativitatea participării în proces a primarului se vor aplica dispoziţiile legii speciale în virtutea principiului„specialia generalibus derogant”.
