Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție a stabilit că se pot acorda dobânzi penalizatoare la drepturile salariale restante, pentru perioada anterioară emiterii ordinelor/deciziilor de acordare a drepturilor salariale, respectiv diferența dintre dobânda penalizatoare și cea remuneratorie, pentru perioada ulterioară emiterii acelorași ordine sau decizii. Decizia privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2019, aprobată prin Legea nr. 224/2019, raportat la art. 1.531 și art. 1.535 din Codul civil, art. 166 din Codul muncii și art. 1-3 din O.G. nr. 13/2011. Luată pe 7 decembrie 2020, hotărârea prealabilă a fost publicată în Monitorul Oficial 152 din 15 februarie 2021.
Cum a motivat Înalta Curte de Casație și Justiție luarea acestei decizii:
Se constată, în primul rând, că Înalta Curte de Casație și Justiție s-a mai pronunțat într-o situație similară, cu ocazia adoptării O.U.G. nr. 71/2009.148. Potrivit art. 1 alin. (1)-(3) din acest act normativ:
(1) Plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2011, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel:
a) în anul 2012 se plătește 5% din valoarea titlului executoriu;
b) în anul 2013 se plătește 10% din valoarea titlului executoriu;
c) în anul 2014 se plătește 25% din valoarea titlului executoriu;
d) în anul 2015 se plătește 25% din valoarea titlului executoriu;
e) în anul 2016 se plătește 35% din valoarea titlului executoriu.
(2) În cursul termenului prevăzut la alin. (1) orice procedură de executare silită se suspendă de drept.
(3) Sumele prevăzute la alin. (1), plătite în temeiul prezentei ordonanțe de urgență, se actualizează cu indicele prețurilor de consum comunicat de Institutul Național de Statistică.
Prin Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că: „Natura juridică a măsurilor dispuse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 este aceea de suspendare legală a executării silite a titlurilor executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale, calificare care decurge din însuși conținutul art. 1 alin. (2) din ordonanța de urgență, potrivit căruia, în cursul termenului în care are loc plata eșalonată, orice procedură de executare silită se suspendă de drept.“
Problematica actualei sesizări prezintă anumite diferențe în sensul că, spre deosebire de contextul în care a fost adoptată O.U.G. nr. 71/2009, când existau hotărâri judecătorești definitive susceptibile de executare silită, în prezent drepturile restante sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite, acte care nu sunt susceptibile de executare silită.
Totuși, această diferență nu este una de esență și nu poate conduce la adoptarea unei soluții interpretative diametral opuse cu privire la efectele O.U.G. nr. 3/2019. Există un paralelism evident între cele două acte normative care conduce la concluzia că, în ambele situații, ceea ce s-a reglementat a fost modalitatea de executare a obligațiilor bănești, fără o modificare a regimului general al acestora. Dacă în cazul O.U.G. nr. 71/2009 existau deja titluri executorii, ceea ce a condus la soluția suspendării executărilor silite, în cazul O.U.G. nr. 3/2019 nu sunt avute în vedere acte care să aibă valoare de titluri executorii și, în aceste condiții, nu există o prevedere similară de suspendare a executărilor silite. Ordinele/Deciziile ordonatorilor de credite prin care se recunosc drepturile salariale restante nu sunt însă lipsite de forța executorie care însoțește orice act al unei autorități publice, emitentul fiind ținut să le pună în executare de îndată, iar scopul O.U.G. nr. 3/2019 a fost acela de reglementare a acestei executări.
Textul art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 3/2019 este edificator cu privire la efectele actului normativ, legiuitorul prevăzând că: „Plata sumelor reprezentând drepturi de natură salarială restante stabilite în favoarea personalului din sistemul justiției prevăzut la art. 2 prin acte administrative ale ordonatorilor de credite aferente perioadei 9 aprilie 2015-30 iunie 2018 se va realiza după cum urmează: (…)“. Este așadar evident, din modalitatea de redactare a normei juridice, că legiuitorul a dorit să reglementeze plata (executarea) unor drepturi salariale pe care el însuși le consideră restante, fiind aferente perioadei 9 aprilie 2015-30 iunie 2018.
Expunerea de motive din preambulul O.U.G. nr. 3/2019 similară, în esență, celei din O.U.G. nr. 71/2009 confirmă, o dată în plus, faptul că ceea ce s-a urmărit să se reglementeze a fost executarea unor datorii considerate restante de către legiuitor, dar pentru care nu existau la buget resurse suficiente în cursul anului 2019.
Teza potrivit căreia prin O.U.G. nr. 3/2019 se instituie o amânare a scadenței obligației de plată a drepturilor salariale, acest fapt rezultând din reglementarea unei dobânzi remuneratorii, care este specifică perioadei anterioare scadenței, nu poate fi primită, efectele unui astfel de act neputând fi deduse exclusiv din daunele-interese pe care legiuitorul a înțeles să le instituie. Prin această teză, se propune, de fapt, un raționament circular, apreciindu-se că din faptul reglementării unei dobânzi remuneratorii rezultă că scadența nu este împlinită, iar din faptul că nu este încă împlinită scadența rezultă că nu se poate acorda decât dobândă remuneratorie, nu și dobândă penalizatoare.
Nu s-ar putea considera că sumele restante ar fi datorate doar de la data emiterii ordinelor/deciziilor prin care acestea au fost recunoscute, întrucât aceste acte emise de fiecare ordonator de credite nu pot avea decât un efect declarativ, referindu-se la contraprestația datorată de angajator pentru munca depusă lună de lună de persoanele beneficiare. Ar fi și inechitabil să fie lăsată la latitudinea ordonatorului de credite data de la care înțelege să acorde unele drepturi de natură salarială aferente unei munci prestate în trecut.
În plus, trebuie avute în vedere și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 794 din 15 decembrie 2016. În cuprinsul acestei decizii, instanța de contencios constituțional a subliniat faptul că hotărârile judecătorești în raport cu care se impune stabilirea salariului sau indemnizației la nivel maxim se bucură de „prezumția că dezlegarea problemei de drept izvorăște din normele legale“ (paragraful 23). În paragraful 26 din aceeași decizie se arată următoarele: „Curtea reține că hotărârea judecătorească, chiar dacă are efecte inter partes, interpretează norme de lege cu aplicabilitate generală. În procesul de aplicare a legii, scopul interpretării unei norme juridice constă în a stabili care este sfera situațiilor de fapt concrete, la care norma juridică respectivă se referă, și în a se asigura astfel corecta aplicare a acelei norme, interpretarea fiind necesară pentru a clarifica și a limpezi sensul exact al normei, și pentru a defini, cu toată precizia, voința legiuitorului. (…)“
În aceste condiții, operațiunea de stabilire a salariilor și indemnizațiilor la nivelul maxim nu face altceva decât să recunoască un drept pe care o persoană îl avea deja în temeiul normelor care au făcut obiectul interpretării în cadrul hotărârilor judecătorești în raport cu care se face egalizarea. Drepturile recunoscute în acest mod preexistă, așadar, actului de recunoaștere emis de ordonatorul de credite.
Se poate ridica, pe de altă parte, problema dacă sumele erau datorate anterior pronunțării Deciziei Curții Constituționale nr. 794 din 15 decembrie 2016.
Din analiza evoluției legislației în materie rezultă că răspunsul la această întrebare nu poate fi decât unul pozitiv.
În primul rând, se observă că restricția privind luarea în considerare a hotărârilor judecătorești pronunțate în favoarea altor persoane pentru stabilirea indemnizației la nivel maxim a fost introdusă în O.U.G. nr. 57/2015 prin O.U.G. nr. 43/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 673 din 31 august 2016, deci ulterior recunoașterii prin O.U.G. nr. 20/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 434 din 9 iunie 2016, a dreptului la egalizarea indemnizațiilor.
De asemenea, se constată că obligația de egalizare la nivel maxim a indemnizațiilor, inclusiv pentru personalul din cadrul familiei ocupaționale Justiție, exista chiar anterior adoptării O.U.G. nr. 20/2016, fiind reglementată prin Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, cu modificările ulterioare (Legea nr. 71/2015).
Potrivit art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare (O.U.G. nr. 83/2014): „Prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții.“
S-a propus o interpretare în sensul că art. 1 alin. (5^1) din O.U.G. nr. 83/2014 nu se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar, dar această interpretare a fost înlăturată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 9 noiembrie 2016, unde s-a stabilit că: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma «salarizat la același nivel» are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.“ Acest aspect este subliniat și de Curtea Constituțională în Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016, unde se arată, în finalul paragrafului 21, că: „(…) chiar înainte de intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 20/2016, prin art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, introdus prin legea sa de aprobare, Legea nr. 71/2015, s-a prevăzut aceeași soluție legislativă, a egalizării indemnizațiilor la nivel maxim.“
În aceste condiții, persoanele vizate de ordinele a căror executare a fost eșalonată prin O.U.G. nr. 3/2019 erau îndreptățite la un salariu la valoarea maximă în plată încă de la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015. Faptul că ulterior statul, care are calitatea de debitor, a adoptat norme prin care a tins la negarea acestor drepturi, norme care au înfrânt prevederi constituționale, așa cum rezultă din Decizia Curții Constituționale nr. 794 din 15 decembrie 2016, nu poate conduce la modificarea datei de la care sunt datorate aceste drepturi.
În raport cu toate aceste considerente, în privința scadenței drepturilor salariale a căror plată a fost eșalonată prin O.U.G. nr. 3/2019, este pe deplin aplicabilă norma generală, drepturile fiind datorate lună de lună, așa cum prevede Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 86/2005.
Întârzierea în plata acestor drepturi este nejustificată în sensul art. 166 alin. (4) din Codul muncii, întrucât este consecința unei interpretări eronate a prevederilor legale de către autoritățile statului și, la un moment dat, a adoptării unor norme care au fost declarate neconstituționale. Statul nu poate invoca în scopul exonerării sale de răspundere constrângerile bugetare care au determinat adoptarea O.U.G. nr. 3/2019, întrucât la această situație s-a ajuns tocmai din cauza neplății lună de lună a acestor drepturi, statul ajungând să fie obligat să achite într-o perioadă scurtă de timp datorii aferente unei perioade foarte lungi. Or, este evident că dacă salariile ar fi fost acordate lunar în cuantumul legal nu ar fi existat dificultățile bugetare invocate în preambulul O.U.G. nr. 3/2019.
Este relevant, în acest sens, faptul că, în legătură cu situația similară generată de adoptarea O.U.G. nr. 71/2009, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a arătat, în Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, că: „nu se poate reține că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 reprezintă un caz fortuit care să răstoarne prezumția relativă de culpă a debitorului în executarea obligației, întrucât acestui element îi lipsesc două caracteristici esențiale, și anume: natura imprevizibilă a evenimentelor care au fundamentat adoptarea actului [care nu poate fi acceptată prin raportare la conduita așteptată a debitorului care trebuia să se comporte ca un bun proprietar, cu atât mai mult cu cât debitor este chiar statul, prin instituțiile sale, iar, conform art. 44 alin. (1) din Constituție, «creanțele asupra statului sunt garantate»] și faptul că măsura de eșalonare a procedurii de executare provine chiar de la debitor, iar nu de la un terț“. Același raționament este valabil și în ceea ce privește O.U.G. nr. 3/2019.
Este adevărat că în Decizia nr. 2/2014 citată mai sus se analiza o răspundere civilă delictuală (ce decurgea din neexecutarea în termen a unor hotărâri judecătorești) în timp ce în speță este vorba de o răspundere contractuală, dar această diferență este lipsită de relevanță, corectitudinea raționamentului evocat anterior nedepinzând de izvorul obligației neexecutate în termen.
În condițiile în care datoria eșalonată prin O.U.G. nr. 3/2019 este plătită după scadență, debitorul datorează, după această dată și până la plata efectivă, dobânzi penalizatoare, așa cum prevede art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011. Doar în acest mod se poate realiza o deplină și legală reparare a prejudiciului suferit de salariat. Evaluarea prejudiciului constând în beneficiul nerealizat (lucrum cessans) decurge din lege, fiind opțiunea legiuitorului să stabilească valori diferite pentru perioada anterioară scadenței și, respectiv, pentru perioada ulterioară acesteia.
O ultimă problemă care se pune în speță se referă la posibilitatea cumulării celor două dobânzi, în condițiile în care O.U.G. nr. 3/2019 reglementează posibilitatea plății unei dobânzi remuneratorii de la data emiterii actului ordonatorului de credite până la data plății datoriei.
Având a se pronunța cu privire la cumularea actualizării cu dobânda legală, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a statuat, prin Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, că actualizarea reprezintă o reparație parțială menită să repare prejudiciul efectiv suferit (damnum emergens), „însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eșalonate a titlurilor executorii, impune și remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale“.
În cauza de față însă, în discuție este posibilitatea cumulării a două dobânzi care au, deopotrivă, menirea de a acoperi beneficiul de care a fost lipsit creditorul prin neplata drepturilor salariale la scadență. Acordarea cumulată a acestora ar constitui, în mod evident, o dublă reparație, statul ajungând să plătească pentru întârziere dublul ratei dobânzii de referință a Băncii Naționale a României plus 4 puncte procentuale.
Imposibilitatea cumulării celor două dobânzi decurge în mod clar din prevederile O.G. nr. 13/2011, art. 1 din acest act normativ definind cele două noțiuni de o manieră care conduce la concluzia că pentru un interval determinat de timp se poate acorda o singură dobândă, aceasta purtând denumiri diferite (remuneratorie, respectiv penalizatoare) și având un mod de calcul diferit în funcție de perioada pentru care se acordă, care poate să fie anterioară, respectiv ulterioară scadenței. Dobânda calculată pentru perioada anterioară împlinirii termenului scadenței obligației este denumită dobândă remuneratorie și este egală cu rata dobânzii de referință a Băncii Naționale a României, în timp ce dobânda datorată de debitorul obligației bănești după data scadenței este denumită dobândă penalizatoare și are o valoare superioară (rata dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale).
Art. 2 din O.G. nr. 13/2011 nu poate conduce la o concluzie contrară. Potrivit acestui text de lege: „În cazul în care, potrivit dispozițiilor legale sau prevederilor contractuale, obligația este purtătoare de dobânzi remuneratorii și/sau penalizatoare, după caz, și în absența stipulației exprese a nivelului acestora de către părți, se va plăti dobânda legală aferentă fiecăreia dintre acestea.“ Conjuncția „și“ din acest text de lege se justifică prin posibilitatea cumulării celor două dobânzi, dar calculate pentru perioade diferite, nu pentru aceeași perioadă de timp. Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere posibilitatea ca pentru aceeași perioadă de timp să fie calculate atât dobânzi remuneratorii, cât și dobânzi penalizatoare ar fi dat, cu certitudine, o altă definiție acestor noțiuni în cuprinsul art. 1 din O.G. nr. 13/2011.
În consecință, pentru perioada pentru care este recunoscută plata unei dobânzi remuneratorii în condițiile O.U.G. nr. 3/2019, cuantumul acesteia se va deduce din dobânda penalizatoare la care este îndreptățit creditorul datoriei achitate cu întârziere.
