De când curge termenul de prescripție a constatării ridicării unei clădiri fără autorizație de construcție?

Titlul problemei de drept: prevederile art. 26 alin.(1) lit.a), rap. la art.31, coroborate cu cele ale art. 37 alin.(5) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii se pot interpreta în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prev. de art.26 curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei? (Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție)

• Materia: contencios administrativ şi fiscal
• Subcategoria: contencios administrativ şi fiscal
• Obiect Ecris:
• Act normativ incident: art. 26, 31, 37 din Legea 50/1991
• Cuvinte cheie: autorizare executare construcții, termen prescripție, constatare contravenție

Practica judiciară

În opinie majoritară, instanțele au considerat că termenul de prescripţie curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcţiei fără autorizaţie de construire, potrivit dispoziţiilor legale privind disciplina în construcţii.

S-a arătat, în acest sens, că fapta contravenţională în materie de urbanism-construcţii are o anumită specificitate, în comparaţie cu alte fapte contravenţionale, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia.

Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârşire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, contravenţia trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării construcţiei, astfel că ea poate fi sancţionată din momentul începerii lucrărilor şi până la terminarea lor, iar în cazul construcţiei finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

De aceea, este evident că, în cazul construcţiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei (urmând însă ca procesul- verbal să menţioneze expres acest aspect), iar în cazul construcţiilor finalizate data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei (aceasta trebuind, de asemenea, menţionată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.

Opinia se întemeiază, pe de o parte, pe faptul că art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabileşte ca moment de început al termenului de prescripţie data săvârşirii faptei [aspect cu privire la care trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravenţiile continue, precum şi Decizia în interesul legii nr. VII/2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, prin care s-a arătat că, în cazul construcţiilor în curs de finalizare, data săvârşirii contravenţiei este data constatării acesteia, iar în cazul construcţiilor finalizate, data săvârşirii contravenţiei este data finalizării construcţiei].

Pe de altă parte, se are în vedere şi necesitatea unei interpretări atât logice, cât şi sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcţii, care, aşadar, nu se consideră finalizate, sancţiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripţie prevăzut de art. 31 din acelaşi act normativ; o interpretare contrară ar conduce la soluţia absurdă a imprescriptibilităţii contravenţiei în discuţie, ceea ce ar fi neconform cu principiile ce guvernează materia răspunderii în general şi ar conduce, în acelaşi timp, şi la ignorarea art. 31 din Legea nr. 50/1991, care nu ar mai avea astfel niciun fel de relevanţă juridică.

S-a concluzionat, în această opinie, că, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a constatării contravenţiei şi a aplicării sancţiunii, stabilit de art. 31 din Legea nr. 50/1991, trebuie să se determine stadiul lucrărilor, şi anume dacă acestea sunt în curs de executare sau dacă sunt finalizate, în acest din urmă caz data săvârşirii faptei fiind data terminării construcţiei.

O altă opinie

Într-o a doua opinie, s-a considerat că, pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei.

În sprijinul acestei orientări s-a arătat că fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este o contravenţie continuă care, pe lângă momentul consumării, are şi un moment al epuizării, care reprezintă de fapt momentul final al comiterii ei, respectiv îndeplinirea condiţiilor impuse de lege de către contravenient sau întreruperea activităţii contravenţionale, prin constatarea faptei de către agentul constatator, fapt care întăreşte concluzia că acel termen de 3 ani curge de la acest moment.

Intenţia legiuitorului, reglementată de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a fost aceea de a asimila noţiunea de “finalizare a construcţiei” cu cea de “terminare a construcţiei” edificate fără autorizaţia de construire, la care se referă art. 31 din acelaşi act normativ. Aceeaşi intenţie reiese şi din alte texte legale, respectiv art. 28 şi 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor.

Altfel spus, legiuitorul stabileşte că data la care o construcţie este finalizată nu este atunci când faptic dobândeşte utilitatea pentru care a fost edificată, ci doar atunci când a fost ridicată cu respectarea condiţiilor de legalitate, constatate prin recepţia finală, neavând relevanţă data la care a intrat în posesia construcţiei.

Reglementarea caracterului continuu al contravenţiei, care circumstanţiază termenul de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, aplicabil dreptului de a constata contravenţii şi de a aplica amenzi contravenţionale, priveşte activitatea de executare a unei construcţii fără autorizaţie de construire, iar aceasta durează până la finalizarea construcţiei; or, potrivit prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivii legii, nu se consideră finalizate.

Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

Opinia formatorului INM

Considerăm corectă prima opinie pentru motivele arătate în cuprinsul acesteia cu următoarea mențiune: data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască săvârșirea faptei trebuie precizată și constă în data împlinirii termenului menționat în autorizația de construire pentru finalizarea construcției, în cazul construcțiilor edificate cu nerespectarea autorizație de construire.

Cea de-a doua opinie nu poate fi împărtășită deoarece conduce la imprescriptibilitatea dreptului de a constata contravențiile și de a aplica sancțiunile corespunzătoare. Într-adevăr, săvârșirea contravenției poate fi constatată faptic oricând, iar dacă din acel moment ar începe să curgă termenul de prescripție pentru întocmirea procesului verbal de constatare a contravenției ar însemna că dreptul de a constata contravenția este imprescriptibil deoarece se raportează la un moment temporal nedefinit (oricând).

Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

Prevederile art. 26 alin. 1 lit.a), rap. la art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. 5 din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii se interpretează în sensul că pentru contravenţiile constând în executarea totală, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prev. de art.26 curge de la data la care construcția a fost terminată în fapt, în situația construcțiilor edificate fără autorizație de construire, și cel mai târziu de la data împlinirii termenului menționat în autorizația de construire pentru finalizarea construcției, în cazul construcțiilor edificate cu nerespectarea autorizație de construire.

Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În sensul celei de-a doua opinii supuse dezbaterii.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Cu majoritate, participanții au agreat opinia formatorului INM.

Această problemă de drept a fost discutată la întâ̂lnirea președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel,dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal – Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019.