Decizia nr. 16/2020, publicată în M. Of. nr. 1047 din 9 noiembrie 2020
Soluţia: Admite recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.
Considerente:
[…] 89. Asupra fondului recursului în interesul legii. Problema de drept care a fost soluţionată neunitar de instanţele judecătoreşti vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului de a constata contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi de a aplica amenda prevăzută de alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire, atunci când acestea conţin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, în sensul de a se stabili dacă acesta este data terminării în fapt a construcţiei sau data la care autoritatea competentă a constatat săvârşirea faptei.
90. Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.
91. Prima chestiune ce trebuie clarificată este aceea a caracterului contravenţiei analizate.
92. A doua chestiune ce trebuie dezbătută vizează determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.
93. Contravenţia de executare de lucrări de construcţii fără autorizaţie de construire, aşa cum este reglementată de prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, este una comisivă, esenţial fiind actul pozitiv al construirii în contextul inexistenţei unei autorizaţii prealabile de construire sau cu nerespectarea acesteia. Altfel spus, norma contravenţională analizată sancţionează actul de executare a unor lucrări, de construire sau de desfiinţare, după caz, în condiţii de nelegalitate prin lipsa autorizaţiei de construire.
94. Aşa cum s-a arătat şi în literatura de specialitate, în concret, este sancţionată numai efectuarea lucrărilor fără autorizaţie, nu şi existenţa unei construcţii, care constituie rezultatul (efectul) săvârşirii contravenţiei, esenţial pentru încadrarea în condiţii de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizaţie.
95. Această contravenţie în materie de urbanism-construcţii prezintă o anumită particularitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfăşurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârşind fapta din momentul începerii construcţiei şi până la terminarea acesteia. Cu alte cuvinte, specificul acestei fapte contravenţionale este acela că se consumă odată cu săvârşirea primului act de executare în lipsa autorizaţiei de construire sau, după caz, odată cu primul act de executare care nu ţine seama de prevederile autorizaţiei de construire, în situaţia în care aceasta a fost emisă. Fapta contravenţională analizată se epuizează odată cu ultimul act material efectuat în aceleaşi condiţii, act care poate să coincidă cu finalizarea lucrării de construcţie – similar cazului supus interpretării – sau nu, în situaţia în care construcţia edificată ar rămâne într-un stadiu nefinalizat.
96. Specificitatea faptei prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 determină încadrarea ei în categoria contravenţiei continue, aspect recunoscut în ambele orientări de jurisprudenţă prezentate anterior.
97. Prin urmare, fapta continuă de edificare a construcţiilor fără autorizaţie de construire are un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor, precum şi un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări. Ultimul act de construire executat reprezintă momentul epuizării faptei contravenţionale. Acest moment poate fi asimilat cu data săvârşirii faptei în ansamblul său. Pe cale de consecinţă, aceasta este şi data de la care începe să curgă termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale, prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.
98. După cum în mod judicios a argumentat autorul sesizării, caracterul continuu al contravenţiilor din domeniul urbanismului şi construcţiilor, nominalizate la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiţiei pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenţii, în privinţa cărora se poate distinge, după cum s-a precizat anterior, între momentul consumării (al începerii activităţii contravenţionale) şi cel al epuizării (când activitatea contravenţională încetează, fie la iniţiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voinţe contrare).
99. Prin Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, Curtea Supremă de Justiţie – Secţiile Unite a stabilit caracterul continuu al acestui tip de contravenţie şi a concluzionat, la pct. 2 al dispozitivului, precum şi în motivarea soluţiei, după cum urmează: “(…) este evident că în cazul construcţiilor în curs de executare nu poate fi considerată ca dată a săvârşirii faptei decât data constatării contravenţiei, iar în cazul construcţiilor finalizate data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei, momente din care trebuie calculată şi curgerea termenului de prescripţie (…).”
100. Observăm că, în situaţia particulară a construcţiilor în curs de executare, instanţa supremă a avut în vedere, ca dată a săvârşirii faptei, data constatării contravenţiei. În situaţia construcţiilor finalizate, aceeaşi instanţă a stabilit că data săvârşirii faptei este cea a terminării construcţiei, plecând de la premisa că data terminării în fapt a edificiului, ca ultim act de executare a conduitei comisive continue, a fost consemnată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
101. Această decizie de admitere a recursului în interesul legii a fost pronunţată în ultimele luni dinaintea abrogării Legii nr. 32/1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, ce reprezenta legea-cadru în materie contravenţională. Intrarea în vigoare a noului act normativ cadru, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, nu a afectat, în esenţă, aplicabilitatea acestei soluţii de unificare a jurisprudenţei instanţelor din România.
102. În privinţa celui de-al doilea subiect ce urmează a fi analizat apreciem că, în scopul determinării momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie prevăzut de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991, este necesar să se stabilească data săvârşirii faptei, adică, în concret, data când a avut loc ultimul act de edificare a lucrărilor de construire în lipsa autorizaţiei necesare realizării acestora.
103. Considerăm că această exigenţă trebuie înţeleasă în chiar finalitatea sa practică. Mai precis, ultimul act de executare al săvârşirii faptei continue devine relevant pentru debutul cursului prescripţiei. Aşadar, acest ultim fapt comisiv devine reperul de la care debutează curgerea prescripţiei dreptului autorităţii de constatare şi aplicare a sancţiunii contravenţionale.
104. O astfel de interpretare juridică este în consonanţă şi cu reglementarea din art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) – care vizează contravenţiile continue – în sensul că în aceste situaţii prescripţia curge de la data încetării săvârşirii faptei.
105. În acelaşi registru de idei, reţinem faptul că soluţia din legea contravenţională generală poate fi transpusă în planul contravenţiilor supuse analizei de faţă, deoarece dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie.
106. Pornind de la modalitatea specifică de săvârşire a contravenţiilor în materie de urbanism şi construcţii, explicitată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţiile Unite, putem concluziona că încetarea activităţii contravenţionale – în situaţia în care contravenţia nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora – are loc la momentul terminării construcţiei, respectiv atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilităţii pentru care a fost edificată. În acest sens este necesar să amintim că definiţia noţiunii de “lucrări de construcţii” lato sensu se află în anexa nr. 2 – “Definirea unor termeni de specialitate utilizaţi în cuprinsul legii” la Legea nr. 50/1991, iar a noţiunii de “clădire” se regăseşte în art. 453 lit. b) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare.
107. La aceeaşi concluzie a ajuns şi autorul sesizării, care a precizat faptul că, în situaţia contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcţiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripţie de 3 ani pentru aplicarea amenzii contravenţionale curge de la data terminării lucrărilor de construcţii.
108. Este de observat faptul că, după raportarea instanţelor de judecată la conţinutul dispoziţiilor art. 37 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 50/1991, au apărut cele două orientări de jurisprudenţă care, deşi recunosc caracterul continuu al contravenţiei analizate, se află în divergenţă în ceea ce priveşte momentul epuizării acesteia, moment de la care începe să curgă termenul de prescripţie de 3 ani.
109. Prima orientare de jurisprudenţă are în vedere momentul terminării construcţiei în sens material, pe când cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcţiei în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor. Conform acestei ultime orientări, contravenţia în discuţie nu este epuizată, chiar dacă, în sens material, construcţia edificată fără autorizaţie a fost terminată, motiv pentru care fapta contravenţională poate fi constatată oricând de autoritatea competentă, iar termenul de prescripţie curge de la data constatării acestei fapte.
110. Apreciem că interpretarea realizată în cea de-a doua orientare jurisprudenţială nu poate fi primită, deoarece se procedează la asimilarea epuizării contravenţiei continue cu constatarea acesteia. Or, în situaţia analizată, după cum s-a precizat anterior, fapta de construire fără autorizaţie s-a consumat la momentul primei acţiuni comisive efectuate de contravenient şi s-a epuizat odată cu săvârşirea ultimului act care a condus la terminarea în fapt a construcţiei. Aşadar, constatarea unei asemenea contravenţii poate fi făcută în trei situaţii, respectiv: (1) pe parcursul săvârşirii ei, de la consumare până la epuizare, (2) la data epuizării şi (3) după data epuizării.
111. Termenul de prescripţie începe să curgă, în toate situaţiile, numai de la data prevăzută expres ca dată a săvârşirii faptei în procesul-verbal de contravenţie, dată care poate sau nu să coincidă cu data constatării săvârşirii contravenţiei. Într-adevăr, executarea lucrărilor neautorizate poate fi constatată la o dată ulterioară, dată începând cu care se poate aplica şi sancţiunea amenzii contravenţionale, a cărei prescriere începe să curgă nu de la data constatării, ci de la data construirii în fapt a imobilului.
112. Considerăm că nu se impune corelarea cadrului legal arătat mai sus cu dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991. Interpretarea sistematică a acestor prevederi legale trebuie făcută prin raportare la ansamblul dispoziţiilor acestui articol şi, mai ales, la cele din alin. (2) şi (6), dispoziţia sa fiind menită să întărească caracterul esenţial al existenţei şi respectării autorizaţiei de construire, condiţii necesare pentru emiterea certificatului de atestare a construcţiei şi intabulare a dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate. Într-adevăr, finalizarea fizică a lucrărilor executate nu poate echivala cu finalizarea în sens juridic a acestora. În acelaşi sens, faptul finalizării lucrărilor executate fără autorizaţie nu poate constitui o premisă pentru eludarea respectării dispoziţiilor legale în vederea obţinerii unui statut de legalitate, după cum s-a statuat şi prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.
113. Aşadar, textele legale aflate în discuţie urmăresc consecinţe juridice diferite şi acţionează coercitiv în moduri diferite, motiv pentru care legiuitorul nu a urmărit să stabilească un regim juridic rezultat din aplicarea lor coroborată. În concret, introducerea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeaşi lege, cât şi prin art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Un argument în acest sens îl constituie şi locul amplasării sale în corpul legii. Dacă legiuitorul ar fi intenţionat să schimbe regulile prescripţiei aplicabile în acest domeniu, l-ar fi introdus în cadrul art. 31 din lege, printr-un nou alineat, sau ar fi introdus un nou articol imediat după acest articol.
114. Forma actuală a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 a intrat în vigoare la data de 4.11.2016, prin adoptarea Legii nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Anterior acestei modificări, textul normativ era prevăzut la art. 32 alin. (5), fiind introdus prin Legea nr. 401/2003 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi având următorul conţinut: “Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situaţie se aplică în continuare sancţiunile prevăzute de lege.”.
115. Prin art. 37 alin. (6) teza I din Legea nr. 50/1991 se precizează că: “Dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverinţe/unui certificat de atestare a edificării construcţiei.”
116. În raport cu dispoziţiile normative anterior enunţate, la terminarea construcţiei, proprietarul este obligat să obţină un certificat de atestare prin care autoritatea administrativă confirmă faptul că lucrarea autorizată respectă prevederile autorizaţiei. În absenţa acestui document, construcţia edificată are doar o existenţă faptică. Aşadar, prin art. 37 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 50/1991 se stabilesc sancţiuni în situaţia nerespectării regimului edificării construcţiilor din punct de vedere juridic.
117. În contextul analizat, trebuie arătat faptul că recepţia lucrărilor conforme cu autorizaţia de construire condiţionează înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcţiei, însă nu poate împiedica finalizarea acesteia din punct de vedere material.
118. Relevantă cu privire la subiectul analizat – chiar dacă, fiind recent adoptată, nu a fost avută în vedere în cele două curente de jurisprudenţă – este şi teza a II-a a art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, în care se prevede în mod expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenţionale pentru fapta reglementată de art. 26 alin. (1) lit. a) din lege: “În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale.”
119. Este aşadar necesar să se deosebească între momentul terminării construcţiei, ca fapt material, şi finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, care are relevanţă pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei. În acest context, reamintim că există situaţii în care, deşi construcţia a fost terminată fizic potrivit destinaţiei sale, nu se dobândeşte dreptul de proprietate asupra acesteia până la momentul respectării condiţiilor prevăzute de legislaţia în domeniu, în acest sens pronunţându-se şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019.
120. În concluzie, pentru toate argumentele expuse, termenul de prescripţie a răspunderii contravenţionale pentru contravenţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizaţie de construire, a unei construcţii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenţiei, curge de la data terminării în fapt a construcţiei.
Această decizie este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.
