Prin Decizia nr.496 din 3 octombrie 2023 publicat[ în Monitorul Oficial nr.1016 din 07.11.2023, Curtea Constituțională a României a admis obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 51 de deputați aparținând Grupului parlamentar al Uniunii Salvați România și deputați neafiliați din Camera Deputaților, precum și de Președintele României și constată că Legea pentru modificarea Legii nr.287/2009 privind Codul civil este neconstituțională, în ansamblul său.
În motivarea obiecției de neconstituționalitate au fost formulate atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă.
(1) Criticile de neconstituționalitate extrinsecă În Dosarul nr.1549A/2023, se arată că prin natura modificărilor aduse Codului civil, considerate în mod eronat în procedura parlamentară ca ținând de caracterul legii ordinare, sunt operate reglementări care privesc regimul general al proprietății circumscris în art.73 alin.(3) lit.m) și în art.136 alin.(5) din Constituție, care trebuie să fie reglementat printr-o lege organică.
Or, cu prilejul votului acordat în Camera Deputaților în data de 13 iunie 2023, propunerea legislativă a întrunit doar 140 de voturi „pentru” față de necesarul de minimum 166 de voturi „pentru” în vederea adoptării unei legi organice, procedura legislativă fiind astfel vădit viciată.
În aceste condiții, încălcarea procedurii constituționale de adoptare a unei legi, astfel cum este prevăzută de Constituție, reprezintă o încălcare în sine a normelor constituționale, cu
consecința declarării proiectului de lege ca neconstituțional in integrum. Sub acest aspect, sunt amintite considerentele Comisiei de la Veneția menționate în Raportul denumit Rule of law checklist, care statuează rolul fundamental al respectării procedurilor de adoptare a legilor ca o garanție a respectării statului de drept și a valorilor democratice.
În aceleași condiții, prin raportare inclusiv la jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr.139 din 13 martie 2019 și Decizia nr.128 din 6 martie 2019) s-a reținut în cadrul
considerentelor decisive că dispozițiile constituționale care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează și sunt subsumate principiului legalității, consacrat de art.1 alin.(5) din Constituție, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispozițiile art.1 alin.(3) din Constituție.
În Dosarul nr.1896A/2023, se arată că soluțiile legislative propuse vizează în mod direct exercitarea dreptului de proprietate – prin intervenții asupra dreptului de dispoziție, ca atribut al dreptului de proprietate, inclusiv în ceea ce privește moștenitorii, dar și restrângerea sferei libertății contractuale a proprietarilor de terenuri agricole în situația arendării acestora.
Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, regimul juridic general al proprietății, publică sau privată, vizează, ca esență, cele trei elemente ale dreptului de proprietate:
posesia, folosința, dispoziția se reglementează printr-o lege organică (Decizia nr.377 din 31 mai 2018, paragraful 56, și Decizia nr.5 din 14 iulie 1992).
De asemenea, într-o bogată jurisprudență, Curtea Constituțională a stabilit că acel criteriu material este definitoriu pentru a analiza apartenența sau nu a unei reglementări la categoria
legilor ordinare sau organice (Decizia nr.88 din 2 iunie 1998, Decizia nr.548 din 15 mai 2008, Decizia nr.786 din 13 mai 2009 și Decizia nr.537 din 18 iulie 2018).
Prin Decizia nr.392 din 2 iulie 2014, Curtea Constituțională a reținut că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conținutului normativ al art.73 alin.(3) din Constituție, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie și ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeași categorie. Altfel spus, Curtea a stabilit că dispozițiile unei legi organice nu pot fi modificate decât prin norme cu aceeași forță juridică. De asemenea, modificarea poate fi operată și prin norme cu caracter ordinar, dacă dispozițiile modificate nu conțin norme de natura legii organice, ci se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice.
În consecință, definitoriu pentru a delimita cele două categorii de legi este criteriul material al legii, respectiv conținutul său normativ (Decizia nr.53 din 18 mai 1994, Decizia nr.88 din 2 iunie 1998 și Decizia nr.442 din 10 iunie 2015).
Contractul de arendare ca tip de locațiune ce are ca obiect un teren agricol va fi încheiat în mod obligatoriu, potrivit noii soluții legislative, pe o perioadă mai mare de 3 ani [perioadă care, de lege lata, are semnificația unui act de dispoziție ce presupune acordul proprietarilor/coproprietarilor, în interpretarea art.641 alin.(4) teza întâi din Codul civil], respectiv pe o perioadă de minimum 7 ani. Durata minimă a termenului instituită de legiuitor determină considerarea contractului de arendă, prin raportare la dispozițiile legale în vigoare nemodificate de legea criticată, drept un act de dispoziție, expresie a dreptului proprietarului de a dispune material și juridic de terenul său.
Acest efect al legii criticate are implicații semnificative asupra regimului juridic general al dreptului de proprietate privată și asupra unei vaste categorii de terenuri din România, respectiv terenuri agricole situate în extravilan, și ar fi impus adoptarea legii criticate ca lege cu caracter organic, nu ca lege cu caracter ordinar.
Se mai menționează Decizia Curții Constituționale nr.432 din 5 octombrie 2022, paragraful 43, în care, analizând incidența art.73 alin.(3) lit.m) din Constituție, instanța de contencios
constituțional a reținut că, în acel caz, caracterul organic al Legii nr.17/2014 se justifica prin obiectul de reglementare, în sensul că viza o largă categorie de terenuri din România – terenuri agricole situate în extravilan – asupra cărora se instituia o serie de condiționalități pentru înstrăinarea prin vânzare-cumpărare.
În cazul de față, legea instituie limitări pentru arendarea tuturor bunurilor agricole, dar și noi reguli privind încetarea sau menținerea contractelor de arendare, precum și limitări în privința vânzării terenurilor, prin intervenția asupra art.1850 din Codul civil. Prin dimensiunea cantitativă a bunurilor agricole vizate de modificările din legea criticată și dat fiind că acestea reprezintă o parte importantă a fondului funciar din România, regulile ce configurează regimul lor juridic de înstrăinare se circumscriu și influențează regimul juridic general al proprietății, reglementat prin lege organică (Decizia Curții Constituționale nr.432 din 5 octombrie 2022, paragraful 45). În concluzie, față de argumentele de mai sus, se susține că adoptarea ca lege ordinară a legii criticate încălcă dispozițiile art.73 alin.(3) lit.m) și ale art.76 alin.(1), prin raportare la art.147 alin.(4) din Constituție, aspect ce atrage neconstituționalitatea legii în ansamblul său.
În ceea ce privesc criticile de neconstituționalitate intrinsecă se arată că prin instituirea unui termen minim de 7 ani proprietarii vor fi puși în imposibilitatea de a-și exercita dreptul de folosință asupra bunurilor chiar și în condiții care ar putea să devină mult prea oneroase în raport cu modificarea realităților economice.
Dispozițiile legale criticate sunt vădit disproporționate în raport cu prevederile art.44 alin.(1) din Constituție și cu cele ale art.555 din Codul civil.
În varianta anterioară actului normativ criticat, contractul de arendare se încheia între arendator și arendaș (persoană fizică sau juridică) pe durată determinată sau nedeterminată. Dacă
durata nu era determinată, arendarea se considera a fi făcută pentru toată perioada necesară recoltării fructelor pe care bunul agricol urma să le producă în anul agricol în care se încheia contractul (conform art.1837 din Codul civil). Astfel, era asigurată libertatea părților de a contracta în funcție de necesitățile acestora.
Deși în expunerea de motive a proiectului de lege este precizat că se urmărește dezvoltarea domeniului agriculturii, prin instituirea unui termen minim de 7 ani, se va ajunge în fapt la
efectul opus, respectiv la descurajarea încheierii contractelor de arendă, așa cum este precizat și în Avizul Consiliului Economic și Social transmis Senatului, prin Adresa nr.2817 din 10 mai 2022.
Din Jurisprudența Curții Constituționale rezultă că limitările aduse libertății economice trebuie să îndeplinească următoarele condiții a) să fie nediscriminatorii; b) să fie justificate de un interes general; c) să fie necesare obiectivului urmărit de legiuitor; d) să fie proporționale cu scopul propus.
În speță, nu sunt îndeplinite condițiile referitoare la interesul general și proporționalitatea cu scopul propus. Interesul general este mai degrabă unul particular, unul privat, iar
limitarea dreptului de a contracta nu este proporțională cu scopul propus.
Examinând obiecția de neconstituționalitate, punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților și al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr.47/1992, Curtea Constituțională reține următoarele:
Autorii obiecției de neconstituționalitate arată că prin natura modificărilor aduse Codului civil, considerate în mod eronat în procedura parlamentară ca ținând de caracterul legii ordinare, sunt operate reglementări care privesc regimul general al proprietății circumscris în art.73 alin.(3) lit.m) și art.136 alin.(5) din Constituție, care trebuie să fie reglementat printr-o lege organică.Cu privire la obligația de a reglementa regimul juridic general al proprietății, Curtea reține că aceasta este prevăzută în art.73 alin.(3) lit.m) din Constituție, care prevede: „Prin lege organică se reglementează: […] m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii.”Cu titlu preliminar, instanța de contencios constituțional a reţinut în jurisprudența sa că domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, art.73 alin.(3) fiind de strictă interpretare (Decizia nr.53 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.312 din 9 noiembrie 1994), astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute de Constituție. Curtea, în jurisprudenţa sa (de exemplu, Decizia nr.392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.667 din 11 septembrie 2014), a statuat că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, aceasta trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Mai mult, având în vedere decizia mai sus citată, se poate concluziona că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul art.73 alin.(3) din Constituţie, că reglementările derogatorii sau speciale de la cele generale în materie trebuie şi ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeaşi categorie. Altfel spus, Curtea a reţinut că dispoziţiile unei legi organice nu pot fi modificate decât prin norme cu aceeaşi forţă juridică.De asemenea, Curtea a reţinut că modificarea poate fi operată şi prin norme cu caracter ordinar, dacă dispoziţiile modificate nu conţin norme de natura legii organice, ci se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, definitoriu pentru a delimita cele două categorii de legi este criteriul material al legii, respectiv conţinutul său normativ (a se vedea şi Decizia nr.53 din 18 mai 1994, precitată, Decizia nr.88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.207 din 3 iunie 1998, şi Decizia nr.442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.526 din 15 iulie 2015). Curtea, spre exemplu, prin Decizia nr.88 din 2 iunie 1998, precitată, Decizia nr.548 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.495 din 2 iulie 2008, sau Decizia nr.786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.400 din 12 iunie 2009, a stabilit că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu
sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice.În concordanţă cu jurisprudenţa sa (Decizia nr.5 din 14 iulie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.173 din 22 iulie 1992, și Decizia nr.377 din 31 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.760 din 3 septembrie 2018), Curtea Constituțională constată că regimul juridic general al proprietăţii, publică sau privată, vizează, ca esenţă, cele trei elemente ale dreptului de proprietate: posesia, folosinţa și dispoziţia, fiind preponderent un regim de drept privat. Regimul proprietăţii şi al dreptului de proprietate, şi încă la nivel general, reprezintă o realitate juridică care guvernează raporturile juridice de o valoare socială semnificativă ce reclamă reglementarea printr-o lege organică, pe când regulile specifice pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate reprezintă o altă realitate juridică, de o importanţă mai mică, putând fi stabilită prin legi ordinare sau, după caz, prin ordonanţe.Prin legea criticată au fost aduse modificări Legii nr.287/2009 privind Codul civil în ceea ce privește contractul de arendare care este reglementat la art.1836-1850 din Codul civil (durata arendării, interdicția subarendării și efectele ei juridice, cazurile speciale de încetare sau de menținere a contractelor de arendă), fiind, de fapt, o specie a contractului de locațiune [reglementat la art.1777- 1835 din Codul civil], așa cum reiese și din art.1778 alin.(1) și (2) din Codul civil care prevede: „(1) Locaţiunea bunurilor imobile şi aceea a bunurilor mobile se numeşte închiriere, iar locaţiunea bunurilor agricole poartă denumirea de arendare. (2) Dispoziţiile prezentei secţiuni sunt aplicabile, în mod corespunzător, închirierii locuinţelor şi arendării, dacă sunt compatibile cu regulile particulare prevăzute pentru aceste contracte.”
Practic, obiectul contractului de locațiune și, implicit, cel al contractului de arendare constă în transmiterea dreptului de folosință cu privire la un bun, ca atribut esențial al dreptului
de proprietate.
În considerarea importanței efectelor juridice ale acestor două contracte, legiuitorul a reglementat pentru protecția dreptului de proprietate și, implicit, a proprietarului, garanții ce constituie, totodată, și limite legale pentru încheierea acestor contracte. Astfel, art.1783 din Codul civil prevede că „Locaţiunile nu se pot încheia pentru o perioadă mai mare de 49 de ani. Dacă părţile stipulează un termen mai lung, acesta se reduce de drept la 49 de ani.”
De asemenea, art.1784 alin.(3) din Codul civil prevede că: „(3) Dacă legea nu dispune altfel, locaţiunile încheiate de persoanele care, potrivit legii, nu pot face decât acte de administrare nu vor depăşi 5 ani.” Deși contractul de locațiune a fost calificat în doctrină ca fiind un act de administrare, prin excepție, dacă durata contractului de locațiune depășește 5 ani, încheierea acestuia este asimilată unui act de dispoziție. Cu alte cuvinte, legiuitorul apreciază că, în cazul în care durata contractului de locațiune depășește 5 ani, în anumite condiții, încheierea acestui contract în aceste condiții reprezintă o formă de exercitare a însuși dreptului de dispoziție ca atribut esențial al dreptului de proprietate.
Contractul de arendare reprezintă o specie a contractului de locațiune care prezintă și unele reguli derogatorii de la contractul de locațiune, ținând cont tocmai de obiectul material al
contractului.
Astfel, în cazul arendării, bunurile care pot constitui obiectul contractului de arendă sunt prevăzute de art.1836 din Codul civil care stipulează că „Pot fi arendate orice bunuri agricole, cum ar fi: a) terenurile cu destinaţie agricolă, şi anume terenuri agricole productive – arabile, viile, livezile, pepinierele viticole, pomicole, arbuştii fructiferi, plantaţiile de hamei şi duzi, păşunile împădurite, terenurile ocupate cu construcţii şi instalaţii agrozootehnice, amenajările piscicole şi de îmbunătăţiri funciare, drumurile tehnologice, platformele şi spaţiile de depozitare care servesc nevoilor producţiei agricole şi terenurile neproductive care pot fi amenajate şi folosite pentru producţia agricolă; b)animalele, construcţiile de orice fel, maşinile, utilajele şi alte asemenea bunuri destinate exploatării agricole.”
Curtea reține că arendarea privește orice bunuri agricole, imobile sau mobile, iar contractul de arendare are ca obiect, așadar, transmisiunea dreptului de folosință asupra unuia sau mai multor bunuri agricole. Deși contractul de arendare este un contract numit, special, fiind prevăzut în Titlul IX – Diferite contracte speciale, capitolul V – Contractul de locațiune – din Codul civil, obiectul acestui contract vizează toate cele trei atribute esențiale ale dreptului de proprietate: în mod direct, folosința, și, în mod indirect, posesia și dispoziția.
În jurisprudența sa (a se vedea Decizia nr.44 din 24 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.345 din 17 decembrie 1996), Curtea a subliniat importanța protejării dreptului de dispoziție al proprietarului chiar în situația încheierii unui contract de închiriere, statuând în acest sens că garantarea dreptului de proprietate presupune protecţia tuturor prerogativelor acestui drept şi, în mod special, a dreptului de dispoziţie. Proprietarului nu i se poate impune prin lege, în cadrul raporturilor contractuale, o obligaţie la care nu şi-a dat consimţământul.
Având în vedere obiectul material al contractului de arendare, respectiv bunurile agricole (în special imobile) și importanța lor pentru asigurarea hranei și, implicit, pentru supraviețuirea civilizației umane, prevederile constituționale prin care proprietatea privată este garantată și ocrotită în mod egal, precum și măsurile legale adoptate de legiuitor pentru apărarea proprietarilor și a dreptului de proprietate inclusiv prin limitarea în timp a duratei acestui contract, Curtea constată că materia arendării [respectiv reglementările supuse controlului de constituționalitate și care vizează, direct sau indirect, atribute esențiale ale dreptului de proprietate] ține de regimul general al proprietății. De aici, rezultă cerința ca această materie să fie reglementată doar la nivel de lege organică, adoptată cu majoritatea prevăzută de Legea fundamentală.
Curtea a statuat într-un mod similar prin Decizia nr.6 din 11 noiembrie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.48 din 4 martie 1993, arătând că prin Constituţie se garantează dreptul de proprietate cu toate dezmembrămintele sale. Pentru acest motiv, regimul general al proprietăţii este de domeniul legii organice, fiind un drept fundamental într-un stat de drept. Pe cale de consecinţă, interdicţia de înstrăinare a unor bunuri, chiar pe o durată limitată, înlăturând dreptul de dispoziţie al proprietarului, nu poate fi instituită decât tot prin lege organică, întrucât acest drept este de esenţa regimului juridic general al proprietăţii. Este de principiu că o derogare – cum este interdicţia de înstrăinare, ce reprezintă o derogare de la un atribut fundamental al dreptului de proprietate – poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeaşi natură cu aceea a legii de la care se derogă. Altminteri, însuşi regimul juridic diferit, cu caracter imperativ, instituit de Constituţie, pentru legile constituţionale, organice şi ordinare, precum şi garanţia constituţională pe care acest regim îl asigură, ar fi încălcate.
Durata minimă de 7 ani instituită de legiuitor pentru încheierea validă a unui contract de arendare determină calificarea acestui contract, prin raportare la dispozițiile legale în vigoare
nemodificate de legea criticată, drept un act de dispoziție, expresie a dreptului proprietarului de a dispune material și juridic de terenul său. Acest efect al legii criticate are implicații semnificative asupra regimului juridic general al dreptului de proprietate privată și asupra unei categorii de terenuri deosebit de importante ca întindere și ca valoare economică în România, respectiv terenuri agricole situate în extravilan, și ar fi impus adoptarea legii criticate ca lege cu caracter organic, nu ca lege cu caracter ordinar, întrucât regulile ce configurează regimul lor juridic de înstrăinare (transmiterea folosinței prin contractul de arendare) se circumscriu și influențează regimul juridic general al proprietății, reglementat
prin lege organică (a se vedea și Decizia Curții Constituționale nr.432 din 5 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1047 din 28 octombrie 2022, paragrafele 43 și 45).
În cazul de față legea criticată a fost adoptată de Parlamentul României cu majoritatea prevăzută de art.75 și art.76 alin.(2) din Constituție, deci, majoritatea prevăzută pentru adoptarea legilor ordinare. Prin urmare, nu au fost respectate prevederile art.73 alin.(3) lit.m) și ale art.76 alin.(1) prin raportare la cele ale art.147 alin.(4) din Constituție.
De altfel, până la intrarea în vigoare a Codului civil actual, începând cu anul 1994, materia arendării a fost reglementată tot printr-o lege cu caracter organic, respectiv Legea nr.16/1994 privind arendarea, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.91 din 7 aprilie 1994.
Mai mult decât atât, Parlamentul a dezbătut și votat prin procedura legii organice o inițiativă legislativă similară (Plx nr.519/2019), prin care s-a încercat reglementarea în mod asemănător a duratei pentru care se poate încheia contractul de arendă, iar proiectul de lege organică ce viza aceeași soluție legislativă a fost respins de către Parlament.
În aceste condiții, Curtea constată că respectivele critici de neconstituționalitate extrinsecă sunt întemeiate, prin raportare la prevederile art.73 alin.(3) lit.m) și ale art.76 alin.(1) prin
raportare la art.147 alin.(4) din Constituție și că Legea pentru modificarea Legii nr.287/2009 privind Codul civil este neconstituțională, în ansamblul său.
Întrucât a fost constatat viciul de neconstituţionalitate de natură extrinsecă mai sus arătat, care, în final, atrage neconstituţionalitatea legii criticate în ansamblul său, Curtea reţine că nu mai este necesară examinarea criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea în acelaşi sens Decizia nr.681 din 6 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 11 martie 2019, paragraful 253, Decizia nr.747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr.442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.526 din 15 iulie 2015, paragraful 33, Decizia nr.545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.638 din 25 iulie 2006, sau Decizia nr.82 din 15 ianuarie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.33 din 16 ianuarie 2009 și Decizia nr.58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.205 din 13 martie 2020).
