E legal ordinul prefectului de constatare a încetării mandatului de consilier local, dacă acesta din urmă nu a fost încă exclus din partid?

Titlul problemei de drept: legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, în cazul în care procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat (Curtea de Apel Timişoara)

• Materie: contencios administrativ și fiscal
• Subcategorie: alte tipuri de cauze
• Obiect în Ecris: 4890, anulare act emis de autorităţi publice locale
• Actul normativ incident: Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
• Cuvinte-cheie: încetare mandat, consilier local

Practica judiciară

• Rezumat soluţie:

Este legal ordinul prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, indiferent dacă la data emiterii sale nu era finalizată procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid, prefectul neavând competenţa de a verifica stadiul aceste proceduri.

• Argumente soluţie:

Această problemă a fost adusă în discuţie ca urmare a constatării unor soluţii diferite pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, după cum urmează:

Într-o primă opinie, aşa cum rezultă din dosarele nr. 826/108/2017 şi nr. 953/108/2017, Curtea de Apel Timişoara a apreciat că prefectul, emiţând ordinele în aplicarea art. 12 alin. 3 raportat la art. 9 alin. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004 – contestate – nu are abilitarea de a efectua nicio verificare privind legalitatea hotărârii partidului politic de excludere a respectivului membru care are calitatea de consilier local, o atare verificare fiind, conform statutului partidului, într-o primă etapă, atributul organelor interne ale partidului, iar, mai apoi, în recunoaşterea liberului acces la justiţie, soluţiile date putând fi contestate în faţa instanţelor de judecată, astfel cum rezultă din Decizia nr. 530/2013 a Curţii Constituţionale pronunţată în analiza constituţionalităţii art. 16 alin. 3 (declarat neconstituţional) din Legea nr. 14/2003 a partidelor politice, care dispunea că: „Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.”

Pentru a se pronunţa în acest sens, Curtea a avut în vedere, în esenţă, următoarele considerente:

„Instanţa de contencios administrativ a fost învestită în mod legal cu examinarea legalităţii unui ordin emis de o autoritate administrativă – Prefectul Judeţului Arad – prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de consilier local al reclamantului şi s-a declarat vacant locul deţinut de acesta, în baza art. 9 al. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004; or, raportat la obiectul litigiului, Curtea constată, în primul rând, că reclamantul nu a învederat existenţa unei dispoziţii legale în baza căreia prefectul – sesizat fiind de un partid politic cu privire la măsura excluderii din partid a unei persoane – ar avea competenţa legală de a examina legalitatea actului de excludere emis de partid; în această privinţă, Curtea subliniază că o astfel de atribuţie nu rezultă nici din Legea nr.393/2004 şi nici din dispoziţiile Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008; din acest punct de vedere, Curtea reţine că nu au legătură cu obiectul cauzei dispoziţiile Ordinului nr. 200/2016 al secretarului general al Guvernului privind modificarea şi completarea Ordinului secretarului general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial al entităţilor publice, nerezultând vreo astfel de obligaţie concretă în sarcina prefectului sesizat de partidul politic de a verifica legalitatea excluderii petentului din partid, neavând relevanţă în speţă eventuala încălcare a obligaţiei de elaborare a unei proceduri operaţionale prevăzută de acest act normativ, în condiţiile în care nu s-a relevat încălcarea dispoziţiilor legale de fond prin emiterea de către Prefectul Judeţului Arad a actului contestat;

– în ceea ce priveşte obligaţia instanţei de fond de a analiza legalitatea excluderii reclamantului din partid, Curtea subliniază că, în condiţiile în care instanţa de contencios administrativ este competentă să examineze legalitatea actului administrativ contestat – iar în conţinutul acestui act al prefectului nu se impunea analiza legalităţii excluderii reclamantului din partid – nici instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a efectua o astfel de analiză, care vizează legalitatea unui act de drept civil, iar nu a unui act administrativ, competenţa instanţei de contencios administrativ fiind una specială, strict reglementată prin raportare la definiţia actului administrativ;

– din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 530/2013 nu se poate reţine existenţa unei competenţe speciale a instanţei de contencios administrativ în analizarea legalităţii excluderii din partid a reclamantului, în condiţiile în care această hotărâre nu examinează competenţa instanţei de contencios administrativ, ci competenţa generală a instanţelor judecătoreşti de a examina o astfel de cerere, prin raportare la dispoziţiile art. 21 şi ale 126 alin. (1) din Constituţie, referitoare la accesul la justiţie şi la plenitudinea de jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti; prin urmare, având în vedere necompetenţa prefectului de a analiza legalitatea actului de excludere a reclamantului din partid, coroborată cu competenţa specială a instanţei de contencios administrativ – limitată la examinarea legalităţii actelor administrative, iar nu a unor acte de drept civil (cu excepţia unor reglementări special edictate în acest sens), Curtea concluzionează că în mod legal s-a reţinut legalitatea omisiunii prefectului de a analiza legalitatea actului de excludere a reclamantului din partid, hotărârea recurată fiind întemeiată sub acest aspect; reclamantul avea posibilitatea sesizării instanţei competente să analizeze raportul juridic născut prin emiterea de către partidul (…) a actului de excludere din partid a reclamantului, cu posibilitatea suspendării judecăţii prezentei cauze până la soluţionarea acestui litigiu, instanţa de contencios administrativ neavând decât competenţa verificării legalităţii actului administrativ contestat, iar nu a actelor de drept civil care au stat la baza actului administrativ contestat, în lipsa unei reglementări legale în acest sens”.

În dosarul nr. 824/108/2017, a fost formulată o soluţie contrară de către Curtea de Apel Timişoara, prin decizia civilă nr. 7471/27.10.2017, asupra aceleiaşi probleme.

În considerentele acestei hotărâri s-au reţinut următoarele:

„În raport de faptul că prin hotărârea nr. 5/20.01.2017 a delegaţiei Permanente a Partidului (…), filiala Arad, recurentul-reclamant, având funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local M., a fost exclus din Partidul (…), în mod corect s-a stabilit incidenţa prevederilor art. 14 şi 15 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, potrivit cărora adunarea generală a membrilor partidului politic sau a delegaţilor acestora, la nivel naţional, este organul suprem de decizie al partidului. Întrunirea acestuia are loc cel puţin o dată la 4 ani; pentru partidele care optează pentru organizaţii atât la nivel naţional, cât şi la nivel local, delegaţii la adunare sunt aleşi de organizaţiile teritoriale, prin vot secret; în statutul partidelor se pot prevedea şi alte modalităţi de reprezentare a membrilor organizaţiilor locale (art. 14), respectiv pentru soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid politic sau dintre aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului se constituie comisii de arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor sale teritoriale; membrii comisiei de arbitraj sunt aleşi pe o durată de cel mult 4 ani; comisia de arbitraj este organizată şi funcţionează conform unui regulament aprobat de organul statutar, care trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, precum şi proceduri echitabile de decizie;

– Curtea observă, totodată, că art. 16 alin. 3 din lege, statua că dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului, iar prin Decizia nr. 530 din 12 decembrie 2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 23 din 13 ianuarie 2014, Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 sunt neconstituţionale exclusiv din perspectiva neasigurării accesului la justiţie împotriva deciziei luată de comisia de arbitraj;

– astfel, Curtea de contencios constituţional a reţinut că legea prevede reguli procedurale privind soluţionarea diferendelor dintre membrii unui partid politic sau dintre aceştia şi conducerile organizaţiilor partidului, precum şi organele competente pentru soluţionarea acestor diferende (comisiile de arbitraj la nivelul partidului şi al organizaţiilor sale teritoriale, care reprezintă, în realitate, organe proprii cu atribuţii jurisdicţionale) şi că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003, instituind competenţa exclusivă a organelor cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului politic de a aprecia asupra respectării normelor statuare de către membrii de partid, elimină, în fapt, controlul judecătoresc în ceea ce priveşte respectarea de către aceste organe a propriului statut şi împiedică astfel accesul liber la justiţie;

– având în vedere prevederile art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 14/2003, membrii unui partid politic trebuie, în cazul diferendelor determinate de excluderea din partid, să parcurgă procedura în faţa jurisdicţiilor interne ale partidului, să solicite acestora aplicarea întocmai a prevederilor statutare şi doar în cazul în care consideră că aceste organe au încălcat prevederile statuare, să aibă, ulterior, posibilitatea sesizării instanţei judecătoreşti. Aceeaşi concluzie rezultă şi din împrejurarea că, deşi organele cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului îşi desfăşoară activitatea pe baza unor prevederi statutare care, în principal, trebuie să asigure părţilor dreptul la opinie, dreptul de a se apăra şi o procedură echitabilă, acestea nu pot fi considerate ca întrunind condiţiile specifice unui tribunal independent şi imparţial, în sensul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; problema constituţionalităţii prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în condiţiile în care pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective ori a arbitrariului; în această materie, controlul judecătoresc nu poate fi realizat decât asupra statutului şi a regularităţii desfăşurării procedurii statutare în faţa organelor cu atribuţii jurisdicţionale ale partidului, şi nu asupra oportunităţii sancţiunii aplicate; astfel, instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea unei cereri prin care se contestă sancţiunea excluderii din partid urmează să analizeze respectarea normelor statutare privind stabilirea şi aplicarea sancţiunii şi să verifice dacă dreptul părţii la apărare şi la opinie a fost efectiv asigurat;

– aşadar, în raport de claritatea procedurii de cenzurare a legalităţii hotărârii de excludere, în mod legal a stabilit prima instanţă inadmisibilitatea cererii de anulare a acestei hotărâri în raport de nefinalizarea procedurii în faţa comisiei de arbitraj; de asemenea, corect s-a observat că, potrivit art. 9 al. 2 lit. h1) din Legea nr. 393/2004, cu modificările ulterioare, calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul „pierderii(ea) calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales” şi că în condiţiile art.12 alin.3 din Legea nr. 393/2004, cu modificările ulterioare, în cazul prevăzut la art. 9 alin. 2 lit. h1) din aceeaşi lege, în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic, pe al cărui listă a fost ales consilierul local, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local;

Însă, atâta vreme cât procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a definitivat, nu se poate aprecia că reclamantul a pierdut calitatea de membru al partidului politic pentru a fi atrasă în mod automat aplicarea art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004; însăşi legea trimite la dispoziţiile statutului partidului în privinţa condiţiilor de dobândire sau pierdere a calităţii de membru de partid, iar sub acest aspect, art. 22 alin. 4 din statutul partidului pârât intimat prevede în mod explicit că sancţiunea (inclusiv cea supusă analizei, prevăzută la art.18 din statut) intră în vigoare din momentul rămânerii ei definitive, ceea ce presupune în mod necesar soluţionarea definitivă a căii de atac prevăzute de art. 22 alin. 3 din statut coroborat cu art. 8 din regulamentul de aplicare a statutului, inclusiv prin controlul instanţelor judecătoreşti; altfel spus, apare ca prematură sesizarea prefectului de către partidul politic, pe a cărui listă a fost ales consilierul local, pentru a constata, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi a declara vacant locul consilierului local, inclusiv din perspectiva considerentelor Curţii Constituţionale ce a subliniat că problema constituţionalităţii prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 trebuie privită cu maximă exigenţă în condiţiile în care pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective ori a arbitrariului şi se impune respectarea accesului la justiţie garantat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.”

Având în vedere considerentele expuse în cuprinsul hotărârilor pronunţate în dosarele anterior indicate şi îmbrăţişând prima dintre opiniile exprimate de Curtea de Apel Timişoara – aceea că prefectul nu are abilitatea de a efectua nicio verificare privind legalitatea hotărârii partidului politic de excludere a respectivului membru de partid, fiind obligat să emită ordinul care constată situaţia de excludere şi declară locul vacant – Tribunalul Arad a precizat că pot apărea în practică următoarele probleme:

• dacă procedura de contestare care a fost prevăzută de art. 16 al. 3 din Legea nr. 14/2003 – republicată, declarat neconstituţional prin Decizia nr. 530/2013 a Curţii Constituţionale, este o procedură prealabilă sesizării prefectului pentru emiterea ordinului, iar dacă această procedură este în curs de desfăşurare, atrage anularea ordinului emis în aceste condiţii sau respingerea acţiunii în anularea ordinului prefectului ca prematură?
• ce se întâmplă dacă procedura prealabilă nu este urmată? se analizează motivele de excludere din partid de către instanţa de judecată?
• referitor la aspectele legate de excluderea propriu-zisă a consilierului local din partid, Tribunalul Arad consideră că analizarea legalităţii acesteia excede cu totul limitelor învestirii instanţei sesizate cu acţiune de constatare încetare de drept a mandatului de consilier local înainte de expirarea duratei normale a acestuia, hotărârea de retragere a sprijinului politic şi sancţiunea excluderii din partidul politic al cărui membru a fost nefiind un act administrativ în accepţiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
• verificarea legalităţii procedurilor statutare revine în competenţa organelor cu atribuţii jurisdicţionale din cadrul partidului politic, după cum şi contestarea unei hotărâri de excludere revine structurii jurisdicţionale interne competente să soluţioneze litigiul privind decizia politică de excludere din partid;
• ce instanţă este competentă să soluţioneze acţiunile care au ca obiect doar anularea hotărârii de excludere din partid?;
• în cazul în care există, pe lângă capătul de cerere principal de anulare a ordinului prefectului, şi capăt de cerere accesoriu de anulare a hotărârii de excludere din partid, cum trebuie să procedeze instanţele de contencios administrativ: disjungere şi declinare la instanţa civilă de drept comun sau reţinere şi judecare împreună şi a capătului de cerere accesoriu, conform art. 123 C. pr. civilă?
• instanţele de contencios administrativ sunt competente să analizeze motivele de excludere din partid, fiind sesizate doar cu acţiunea în anularea ordinului prefectului prin care se „ia act” de încetarea mandatului de consilier local prin pierderea calităţii de membru al partidului politic pe a cărui listă a fost ales?

Prefectul are competenţa de a verifica dacă consilierul local sau judeţean exclus din partid, a atacat hotărârea de excludere la forurile interioare ale partidului sau la instanţa de judecată şi să aştepte soluţionarea acesteia, după care să emită ordinul de încetare a mandatului? (a se vedea par. 58 din decizia nr. 45/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).

În privinţa acestei probleme, în cadrul întâlnirii trimestriale de analiză a practicii neunitare a Curţii de Apel Timişoara şi a tribunalelor arondate din data de 28.11.2017, a fost adoptată soluţia conform căreia: ”În situaţia în care se invocă în motivarea acţiunii chiar nelegalitatea actelor premergătoare emiterii ordinului, respectiv nefinalizarea procedurii de excludere din partid, instanţa are posibilitatea să analizeze nelegalitatea.” – fiind expuse şi argumentele ce au impus respectiva soluţie.

La şedinţa de secţie (din 17.12.2018) s-a stabilit că prefectul nu are obligaţia de a verifica – la momentul emiterii ordinului de constatare a încetării de drept a mandatului alesului local – dacă s-a finalizat procedura de contestare a deciziei de excludere din partid (procedură reglementată de actele constitutive şi de organizare ale partidului respectiv), prefectul neavând decât competenţa de a constata încetarea mandatului ca urmare a sesizării formulate de partidul pe a cărui listă a fost ales consilierul exclus din partid.

În acest sens, s-a reţinut că textul art. 12 al. 3 din Legea nr. 393/2004 („În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h1), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean”) nu prevede o astfel de obligaţie în sarcina prefectului că acesta doar ia act de sesizarea partidului cu privire la excluderea consilierului local sau judeţean din partid.

De asemenea, faptul că prefectul ia act de încetarea mandatului de consilier local/judeţean – îndeplinind o formalitate – este confirmat de paragraful 58 din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 45/2017 din 12 iunie 2017, pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 565 din 17 iulie 2017, în care s-au reţinut următoarele:

„De altfel, dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de “a lua act” de încetarea mandatului de consilier local/judeţean în cazul expres prevăzut de lege, respectiv pierderea de către consilier a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales. Aşadar, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat”.

Opinia referentului

Rezultă implicit din cuprinsul raportului transmis că referentul este favorabil opiniei majoritare.

Opinia formatorului INM

Deși problema de drept (respectiv, legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de consilier local, în cazul în care procedura de contestare a hotărârii de excludere din partid nu s-a finalizat) pare să fi fost deja soluționată în cadrul instanței în urma ședințelor de secție din 28.11.2017 și 17.12.2018 ale Curții de Apel Timișoara, chestiunea trebuie discutată deoarece, pe de-o parte, pare să suscite în continuare discuții în cadrul secției (de vreme ce a fost ridicată pentru a fi discutată la prezenta întâlnire), iar pe de altă parte Tribunalul Arad își pune o întrebare suplimentară care nu a primit un răspuns explicit, respectiv: care este instanța competentă să soluționeze acțiunea în anulare îndreptată împotriva actului de excludere din partid?

Textele relevante din cuprinsul Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locale (forma în vigoare după modificările aduse prin Legea nr. 115/2015; menționăm că în prezent Legea nr. 393/2004 este abrogată de Codul administrativ) sunt următoarele:

Potrivit Deciziei nr. 45/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

Dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (4) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că în situaţia pierderii de către consilierul local sau judeţean a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este recunoscută competenţa exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză.

Așadar, prin Legea nr. 393/2004 sunt reglementate două proceduri distincte (prima întemeiată pe art. 9 alin. 3 și 4, iar ce-a de-a doua pe art. 12 alin. 3), având drept scop constatarea încetării de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calității de consilier local, în situația pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales. Totuși, avînd în vedere decizia ÎCCJ mai sus amintită, în continuare va fi analizată exclusiv varianta în care prefectul are competența exclusivă de a constata încetarea mandatului alesului local.

Distinct de această procedură și prealabilă ei, Legea partidelor politice nr. 14/2003 instituie procedura excluderii din partid. Ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 530/2013 prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 16 alin. 3 din Legea nr. 14/2003 (care au următorul conținut: Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului), procedura excluderii din partid, în cazul în care este finalizată printr-un act efectiv de excludere, poate fi urmată de o acțiune în justiție având drept scop anularea acestui act. În ordine logică și, de obicei, cronologică, acțiunea îndreptată împotriva actului de excludere este prima din cele două menționate.

Problemele ridicate de Curtea de Apel Timișoara și de Tribunalul Arad s-au născut în contextul raportului dintre acțiunea îndreptată împotriva actului de excludere din partid și acțiunea îndreptată împotriva ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a calității de consilier local ca urmare a pierderii calității de membru al partidului politic.

Cele două acțiuni au cauze și scopuri diferite rezultate din natura diferită a actelor contestate. Astfel, actul de excludere din partid este un act de decizie (Curtea Constituțională atrage atenția asupra distincției dintre aprecierile politice și aprecierile întemeiate pe statutul partidului, numai cele din urmă putând face obiectul judecății în fața instanței, datorită naturii juridice a acestora din urmă; aprecierile de natură politică ce pot sta la baza excludirii nu pot fi cenzurate), pe când ordinul prefectului este un act administrativ de constatare.

Așadar, dacă în cazul acțiunii îndreptate împotriva actului de excludere instanțele vor verifica respectarea legalității în aplicarea statutului partidului (și, după caz, a altor reglementări interne), în cazul acțiunii îndreptate împotriva actului de constatare vor verifica dacă prefectul avea temei suficient să constate încetarea de drept (subliniem, prefectul nu decide nimic, ci doar constată).

În cazul exercitării cu succes a acțiunii în anularea actului de excludere, consilierul local se consideră că nu a fost niciodată exclus, drept efect al nulității actului juridic.

Natura juridică a actului de excludere din partid este una civilă deoarece partidele politice, deși sunt persoane de drept public (nu numai pentru că acest statut le este acordat prin lege ci pentru că, prin natura, scopul și funcția lor, acționează în domeniul public pentru promovarea intereselor cetățenilor pe care îi reprezentintă), nu sunt autorități publice, deoarece nu au competența să execute sau să organizeze executarea legii (atragem atenția asupra distincției dintre partidele politice și Guvern sau Parlament, dat fiind faptul că fiecare entitate are un regim juridic distinct).

Având în vedere considerațiile de mai sus, trecem la soluționarea problemelor concrete ridicate de cele două instanțe.

Se observă că există mai multe ipoteze.

1. În primul rând, luăm în considerare situația în care consilierul local nu a contestat actul de excludere din partid. Așa fiind, va trebui să accepte caracterul definitiv al excluderii, care nu mai poate fi pus în discuție în cadrul acțiunii îndreptate împotriva ordinului prefectului deoarece excede obiectului acesteia.
2. În ipoteza în care a fost promovată acțiune în anularea actului de excludere și, concomitent sau subsecvent, acțiune împotriva actului de constatare a excluderii (ordinul prefectului) – dacă un astfel de act de constatare a fost emis, deși acțiunea în anularea actului de excludere nu fost finalizată prin hotărâre judecătorească definitivă – instanțele vor trebui să anuleze actul de constatare ca prematur (așadar, nu acțiunea este prematură ci ordinul prefectului). Numai așa se va da efect deplin și util Deciziei Curții Constituționale nr. 530/2013. Într-adevăr, în cazul în care acțiunea îndreptată împotriva actului de constatare ar fi respinsă (fie ca neîntemeiată, fie ca prematură), iar ulterior acțiunea în anularea actului de excludere ar fi admisă prin hotărâre judecătorească definitivă, decizia Curții Constituționale ar fi lipsită de orice efect util în intervalul de timp dintre cele două hotărâri judecătorești definitive, la care se adaugă intervalul necesar pentru revizuire9 (în cazul în care acțiunea împotriva actului de constatare a fost respinsă ca neîntemeiată) sau pentru promovarea unei noi acțiuni în anularea actului de constatare (dacă acțiunea a fost respinsă ca prematură). În cazul acțiunilor în anularea actului de constatare, eventualele apărări formulate de consilierul local împotriva actului de excludere vor trebui respinse ca excedând obiectului cauzei, de vreme ce obiectul celor două acțiuni este diferit. Așadar, în toate situațiile, ca efect al Deciziei Curții Constituționale nr. 530/2013, care este obligatorie nu numai pentru instanțe, ci și pentru autoritățile publice, prefectul și/sau consiliul local vor trebui să ia în considerare acțiunea în anulare a actului de excludere din partid și, în cazul exercitării acesteia, să amâne constatarea excluderii până la respingerea definitivă a acțiunii (bineînțeles, dacă acțiunea va fi exercitată cu succes, nu va mai fi caz de constatare a excluderii). Instanțele sunt ținute să verifice acest aspect.
3. În ipoteza în care se formulează acțiuni cu două capete de cerere, unul împotriva actului de excludere, altul împotriva actului de constatare a excluderii, instanța de contencios administrativ competentă va trebui să le disjungă și să decline competența de soluționare a cererii de anulare a actului de excludere în favoarea instanței civile, deoarece actul de excludere nu este act administrativ (nu întrunește condițiile prevăzute de art. 2 alin. 1 lit c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 dat fiind faptul că nu este emis de o autoritate publică).

Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013, instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în anularea acestuia.

Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din partid este instanța civilă.

Prefectul nu poate constata excluderea din partid anterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.

Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Nu există jurisprudență în domeniu.

Opinii exprimate de participanții la întâlnire

Adiacent problemei supuse dezbaterii, participanții au pus în discuție natura juridică a actului de excludere din partid, fiind agreată opinia conform căreia actul în cauză este un act civil;

În unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM modificată astfel:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. 3 și 4 și art. 12 alin. 3 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în forma ulterioară modificării aduse prin Legea nr. 115/2015, în conformitate cu Decizia Curții Constituționale nr. 530/2013, instanțele de contencios administrativ vor lua în considerare caracterul definitiv al actului de excludere din partid, în cazul în care consilierul local interesat nu a formulat acțiune în anularea acestuia.

Instanța competentă să soluționeze acțiunea în anularea actului de excludere din partid este instanța civilă.

Prefectul constată excluderea din partid anterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de respingere a acțiunii în anularea actului de excludere din partid.

Această problemă de drept a fost discutată cu ocazia întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal – Curtea de Apel Craiova, 17-18 octombrie 2019.