Titlul problemei de drept: contencios subiectiv sau contencios obiectiv; excepţia lipsei de interes şi, respectiv, a lipsei calităţii procesuale active în contencios administrativ; asociaţia reclamantă nu justifică un drept subiectiv sau un interes legitim propriu privat, ci exclusiv un interes legitim public care nu este subsidiar unui interes privat (Curtea de Apel Brașov)
- Materia: contencios administrativ
- Subcategoria: contencios administrativ
- Obiect din Ecris: anulare act administrativ
- Act normativ incident: art. 1 alin. 1 și 2, Art. 2 lit.a , p şi s art. 8 alin.1 şi alin.1 ind.1 din Legea 554/2004
- Cuvinte cheie: calitate procesuală activă, interes legitim public, inters legitim privat
3.1 Practica judiciară:
Din expunerea problemei de drept sesizate de Curtea de Apel Braşov rezultă că pe rolul acestei instanţe s-au aflat dosare în care s-au conturat următoarele:
- Într-o primă opinie, un organism social interesat poate promova o acţiune în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri. Această opinie rezultă din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin.1, art. 2 lit. a teza finală cu prevederile art. 8 alin.1 ind. 2 din Legea nr. 554/2004. Astfel, este reglementat în mod excepțional contenciosul obiectiv care este limitat însă de aceste condiții, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi întemeieze acțiunea pe vătămarea unui interes legitim public în principal şi nu subsidiar unui interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot solicitate despăgubiri.
În argumentarea acestei opinii s-au reţinut disp. art.8 alin.1 din Legea nr.554/2004.
Art.2 lit.a) din aceeaşi lege conferă legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ persoanei vătămate, noţiune definită ca „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”. Astfel, organismele sociale interesate sunt asimilate persoanei vătămate.
Pe de altă parte potrivit art.2 lit.s din aceeaşi lege organismele sociale interesate sunt definite ca „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”.
În speţă, reclamanta asociaţie reprezintă un organism social interesat în sensul art.2 lit.s din Legea nr.554/2004, având în vedere că aceasta are drept obiect de activitate, printre altele, promovarea de acţiuni în instanţă pentru obligarea autorităţilor statului şi autorităţilor administraţiei publice locale la respectarea Constituţiei României, legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului – aspect ce rezultă din art.5 alin.3 lit.f din Statutul acesteia.
Analizând coroborat prevederile legale mai sus expuse rezultă că acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.
Astfel, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art.1 alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.
Prevederile Legii nr.554/2004 mai sus citate consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.
Condiţia vătămării în sensul art.2 lit.a din Legea nr.554/2004 se face prin raportare la noțiunea de interes legitim, interes care potrivit art.1 alin.1 din aceeaşi lege poate fi atât public, cât şi privat.
Conform art. 2 alin.1 lit.p) din Legea nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, în timp ce interesul legitim public este definit de art.2 alin.1 lit.r) din aceeaşi lege ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
Chestiunea de drept relevantă în speţă constă în a se stabili dacă în cazul unui organism social interesat este necesar a se îndeplini condiţia stabilită de prevederile art.8 alin.1 ind.1 din Legea nr.554/2004, respectiv ca interesul public să fie subsidiar unui interes privat.
Astfel, din interpretarea coroborată a art.1 alin.1, art.2 lit.a) teza finală şi art.8 alin.1 ind.2 din Legea nr.554/2004, un organism social interesat poate promova o acţiune în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri.
În această modalitate este reglementat în mod excepţional contenciosul obiectiv care este limitat însă de aceste condiţii, respectiv doar organismele sociale interesate pot să îşi întemeieze acţiunea pe vătămarea unui interes legitim public în principal şi nu subsidiar unui interes legitim privat, iar în contenciosul obiectiv nu pot solicitate despăgubiri.
Se impune precizarea că interesul legitim definit de Legea contenciosului administrativ nu se confundă cu interesul procesual definit de Codul de procedură civilă, iar analiza de mai sus vizează interesul legitim în sensul Legii contenciosului administrativ.
- Într-o altă opinie, s-a arătat că un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub condiția în care se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim potrivit art.1 alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, prevederi legale ce consacră contenciosul subiectiv.
Din economia dispozițiilor art.52 din Legea fundamentală, cât și a normelor de ansamblu instituite de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități administrative de a-i soluționa o cerere legitimă.
Prin urmare, reclamant poate fi, ca regulă generală, în sensul art.1 alin.1 și 2 din Legea nr.554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei însăși sau altui subiect de drept.
Așa cum rezultă din teoria contenciosului administrativ, prevederile legale mai sus citate consacră o categorie a contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă și sub condiția în care se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.
Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece conform art.2 alin.1 lit.p) din Legea nr.554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Așa fiind, se poate statua că acțiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi.
În mod excepțional, legea lasă posibilitatea ca să nu fie declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiția ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar față de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condițiile art. 8 alin.11 și alin.12 din Legea nr.554/2004.
Și este așa deoarece interesul legitim public reprezintă conform art.2 alin.1 lit.r) din Legea nr.554/2004, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.
Or, o atare restricție în exercitarea acțiunii în contencios administrativ își are rațiunea în eliminarea așa numitelor actio popularis înaintate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat și, ca atare, își întemeiau acțiunea numai pe teza vătămării interesului public.
O atare limitare este compatibilă cu exigențele art.6 parag.1, așa cum a fost interpretat în jurisprudența europeană a drepturilor omului, deoarece urmărește un scop legitim, evidențiat anterior, limitarea nu afectează însăși substanța dreptului, reclamanții putând acționa în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale interesate asimilate persoanei vătămate conform art.2 alin.1 lit.a) teza ultimă corelat cu lit.s) corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea nr. 554/2004. De asemenea, prin instituirea posibilității legitimării procesuale active a organismelor sociale interesate, în înțelesul dat de art.2 alin.1 lit.s), corespunzător aceluiași text legal invocat din Legea nr.554/2004 și deci recunoașterea unei astfel de entități ca subiect de sesizare a instanței de contencios administrativ se îndeplinește și exigența necesității asigurării unui raport rezonabil de proporționalitate între scopul urmărit de lege și mijloacele alese.
Prin urmare, reclamanții în calitatea lor de persoane fizice ori grup de persoane fizice, fără personalitate juridică, nu pot acționa ca atare în contenciosul administrativ subiectiv decât dacă și sub condiția în care dovedesc că sunt titulari al unor drepturi subiective sau interese legitime private (art.2 alin.1 lit.a) din Legea contenciosului administrativ) și ca atare nu pot formula o acțiune în contencios obiectiv, respectiv de a cere anularea unui act administrativ pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă și sub condiția în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca o consecință, există deci un raport de cauzalitate) din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat (art.8 alin.11 din Legea nr.554/2004 și pe larg considerentele pertinente evocate în decizia nr.66/2009 a Curții Constituționale a României ).
3.2 Opinia referentului
Opinia redactorului referatului este în sensul soluţiei nr. 1, pentru argumentele mai sus expuse.
3.3 Opinia formatorului INM
Preliminar, arătăm că în raport de disp. art.25 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr.1375/2015, problema propusă pentru dezbatere de Curtea de Apel Braşov nu reiese a constitui în mod efectiv un aspect de practică neunitară, deoarece din expunerea celor două opinii rezultă că (i) prima dintre ele are în vedere situaţia unei părţi reclamante asociaţie – organism social interesat, în timp ce (ii) a doua situaţia unui părţi reclamante – grup de persoane fizice ori grup de persoane fizice, fără personalitate juridică.
Pentru a oferi un răspuns util problemelor de drept sesizate, reţinem că Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată şi completată, defineşte în prezent la art.2 alin.1 următoarele noţiuni:
→ a) persoană vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
→ s) organisme sociale interesate – structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative;
→ p) interes legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
→ r) interes legitim public – interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice. [s.n.]
Aşadar, deşi asimilate noţiunii de persoană vătămată, totuşi sunt distincte ipotezele privind pe de o parte (i) grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, iar pe de altă parte (ii) organismele sociale interesate, acestea constituind două teze diferite ale textului legal.
În continuare, observăm că în exprimarea art.2 alin.1 lit.a), teza legală referitoare la grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, este definită şi prin prisma sintagmei „titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private”.
În schimb, teza legală referitoare la organismele sociale este definită prin referinţa la invocarea unei vătămări fie „a unui interes legitim public”, fie „a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”.
În consecinţă, ipoteza normativă referitoare la grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, este condiţionată în scop de asimilare categoriei persoanei vătămate de existenţa unor drepturi subiective sau interese legitime private, în timp ce în cazul ipotezei normative privind organismele sociale interesate premisele asimilării se regăsesc fie într-un interes legitim public, fie într-unul privat, în acest din urmă sens art.2 alin.1 lit.a) făcând referire la drepturile şi interesele legitime ale unor persoane fizice determinate.
Mai reţinem că art.8 din Legea nr.554/2004 arată că „(1) Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. (1) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).”.
În acest context, art.2 alin.1 lit.a) teza referitoare la „grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică” se coroborează că art.8 alin.11 din Legea nr.554/2004, în sensul că în discuţie sunt persoane de drept privat în exprimarea acestui din urmă text legal, motiv pentru care invocarea interesului legitim public este subsidiară vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim privat şi condiţionat de necesitatea de a decurge logic din acestea; de altfel, după cum am arătat deja, asimilarea acestei categorii în cea de persoană vătămată are ca premisă calitatea grupului de persoane fizice, fără personalitate juridică, de a fi titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private.
În cazul tezei referitoare la „organismele sociale interesate”, incluzând şi situaţia unei reclamante asociaţie – entitate cu personalitate juridică potrivit art.1 alin.2 din O.G. nr.26/2000 cu privire la asociaţiile şi fundaţiile, acestea sunt asimilate categoriei persoanei vătămate, premisele fiind invocarea unui interes legitim public sau invocarea drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
Aşadar, această a doua teză conţine două sub-teze distincte, întrucât organismul respectiv poate acţiona pe de o parte în legătură cu un interes legitim public, iar pe de altă parte în legătură cu un drept sau interes legitim privat al unei persoane fizice private.
În primul caz, raportând art.2 alin.1 lit.a) la disp. art.8 alin.11 şi alin.12 din Legea nr.554/2004, conchidem că, deşi un organism social interesat constituie în principiu o persoană juridică de drept privat, totuşi invocarea interesului legitim public nu intervine doar subsidiar unui interes legitim privat şi sub condiţia de a decurge logic din acesta, întrucât art.2 alin.1 lit.a) permite organismului social interes să invoce interesul legitim public, asimilând în acest context această entitate persoanei vătămate. Altfel spus, pentru această ipoteză, situaţia organismului social interesat se circumscrie art.8 alin.12 din Lege.
În cel de-al doilea caz, atunci când organismul social interesat invocă drepturile sau interesele legitime private ale unei / unor persoanei fizice determinate, acţiunea va intra sub incidenţa art.8 alin.1 din Lege, chestiunea interesului legitim public fiind subsidiară celui privat şi în raport de condiţionare faţă de acesta.
În final, arătăm că în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios administrativ şi fiscal s-a arătat că «sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale (cazul recurentei-reclamante) care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat, conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.» (decizia ÎCCJ – SCAF nr.1019/16.03.2017).
Totodată, subliniem că identificarea asociaţiilor care constituie organisme sociale interesat trebuie făcută printr-o interpretare logică şi sistematică a art.2 alin.1 lit.s) din Legea nr.554/2004. Altfel, în jurisprudenţa sa, instanţa supremă a arătat că «Din coroborarea scopului asociației recurente și a obiectivelor acesteia, respectiv a intenției declarate și asumate de recurentă ca circumscriind limitele sale de acțiune publică, (…), nu se poate considera că Asociația A. s-ar înscrie în definiția noțiunii de organism social interesat, nerezultând că obiectul său de activitate constă în protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative. (…) În speță, asociația recurentă nu a demonstrat că reprezintă un organism social interesat, în sensul art.2 alin.1 lit.s) din Legea nr. 554/2004 și nici faptul că reprezintă o persoană vătămată conform art.2 alin.1 lit.a) prima teză din Legea nr. 554/2004, adică persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.» (decizia ÎCCJ – SCAF nr.3465/08.12.2016).
Ca ultimă menţiune, situaţia asociaţiilor ce au ca scop protecţia mediului trebuie analizată în mod distinct şi de sine stătător, limitele de acţiune în faţa instanţei de judecată trebuind determinate prin prisma Convenţiei de la Aarhus din 1998, privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiție în probleme de mediu, coroborat cu dreptul Uniunii Europene în materie .
3.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Soluția implică o serie de nuanțări în raport cu obiectul actului administrativ atacat, pe de o parte și pe de altă parte față de scopul și obiectul de activitate al asociației, fiind necesară identificarea unei conexiuni. S-a punctat și faptul că în cele două decizii invocate de formatorul INM situațiile analizate sunt diferite, în sensul în care în Decizia ÎCCJ – SCAF nr.3465/08.12.2016 s-a reținut lipsa de interes și lipsa de calitate procesuală a asociației reclamante ca urmare obiectului de activitate foarte general, în timp ce în Decizia ÎCCJ – SCAF nr.1019/16.03.2017, analiza s-a făcut pe fond, obiectele de activitate ale asociațiilor reclamante fiind altfel formulate în statutul lor, fiind invocată vătămarea din punct de vedere al impactului asupra mediului
3.5 Opinii exprimate de participanții la întâlnire
Participanții la întâlnire au decis cu privire la necesitatea activării mecanismului legal de unificare a jurisprudenței prin promovarea unui recurs în interesul legii, în măsura în care se identifică jurisprudență divergentă în materie.
Aceasta temă de drept este cuprinsă în minuta întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, care a avut loc în perioada 17-18 octombrie 2019, la Curtea de Apel Craiova.
