Prin Decizia nr. 121 din 16 martie 2023 publicată în Monitorul Oficial nr. 566 din 22 iunie 2023, Curtea Constituțională a României a Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Judecătoria Sectorului 6 București – Secția civilă, din oficiu, în Dosarul nr. 4.239/303/2018 al acestei instanțe.
Prin Încheierea din 29 ianuarie 2019, pronunțată de Judecătoria Sectorului 6 București – Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de instanță, din oficiu, într-o cauză privind reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri, întemeiată pe prevederile Legii fondului funciar nr. 18/1991 coroborate cu cele ale Legii nr. 165/2013.
În motivarea excepției de neconstituționalitate, se susține că, în prezent, ca urmare a constatării neconstituționalității dispozițiilor art. 7 alin. (1) și ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 prin Decizia Curții Constituționale nr. 44/2017, persoanele care au formulat cereri de restituire nesoluționate de către entitățile învestite de lege pot introduce acțiune judecătorească îndreptată împotriva acestora pe motivul neemiterii unei hotărâri de validare/invalidare, însă dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 împiedică pronunțarea pe fond de către instanțele de judecată cu privire la toate măsurile reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013 la care reclamanții ar avea dreptul, accesul la justiție nefiind astfel efectiv și concret.
Invocându-se jurisprudența Curții Constituționale și cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, se susține că, în cauzele având ca obiect fond funciar, accesul la o instanță este efectiv numai dacă se solicită restituirea terenului pe același amplasament. În cazul în care terenul nu poate fi restituit pe același amplasament, măsura reconstituirii dreptului de proprietate pe alt amplasament nu se poate dispune decât dacă se face dovada că toate cererile de restituire formulate anterior cererii reclamanților au fost soluționate, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, ce face obiectul excepției de neconstituționalitate, operând astfel o temporizare a soluționării cererii până la soluționarea cererilor anterioare și fiind încălcat astfel principiul soluționării cauzelor într-un termen rezonabil. Aceasta, deoarece termenul rezonabil de soluționare a cererii reclamanților acoperă și perioada procedurii administrative în fața entității învestite de lege, incluzând astfel și perioada temporizată până la soluționarea tuturor cererilor anterioare, pentru a se putea determina dacă mai există teren disponibil pentru reconstituirea dreptului de proprietate și pentru reclamanți, în caz contrar aceștia având dreptul la măsura reparatorie a compensării prin puncte. În plus, reclamanții nu ar avea acces nici la măsura reparatorie constând în compensarea prin puncte, având în vedere că potrivit prevederilor art. 16 din Legea nr. 165/2013, cererile de restituire care nu pot fi soluționate prin restituire în natură la nivelul entităților învestite de lege se soluționează prin acordarea de măsuri compensatorii sub formă de puncte, măsura reparatorie a compensării prin puncte fiind, așadar, subsidiară restituirii în natură și având în vedere că, în cazul restituirii în natură a terenurilor, aceasta presupune reconstituirea dreptului de proprietate fie pe vechiul amplasament, fie pe un alt amplasament, potrivit art. 3 pct. 6 din Legea nr. 165/2013. Astfel, măsura compensării prin puncte se poate dispune numai dacă reconstituirea nu se poate face pe același amplasament și nu mai există terenuri disponibile pentru reconstituirea dreptului de proprietate pe alt amplasament, iar pentru verificarea acestui din urmă aspect trebuie fie să fi fost soluționate toate cererile de restituire anterioare cererii reclamanților, fie să se fi epuizat terenurile disponibile pentru reconstituirea pe alt amplasament. În consecință, reclamanții din prezenta cauză nu pot beneficia de judecarea și tranșarea pe fond a litigiului existent în fața unei instanțe prin pronunțarea asupra tuturor măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013, întrucât art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 impune atribuirea terenurilor în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire, fiind încălcat astfel dreptul de acces liber la instanță și la soluționarea cererii într-un termen rezonabil.
Se arată, totodată, că, deși reclamanții din prezenta cauză sunt într-o situație de fapt asemănătoare cu a altor reclamanți care au formulat cererea de restituire înaintea acestora, în sensul că nu li s-a soluționat cererea de restituire, nu este respectat principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice prin raportare la instituirea regulilor de acces la instanță, aceștia trebuind să aștepte soluționarea tuturor cererilor anterioare pentru a li se putea soluționa cererea pe fond, în condițiile în care dreptul de proprietate nu mai poate fi reconstituit pe vechiul amplasament.7. În fine, se arată că atribuția definitorie a puterii judecătorești este înfăptuirea justiției, iar aceasta presupune, coroborat cu art. 21 din Constituție, ca instanțele de judecată să judece și să tranșeze pe fond litigiul. Or, având în vedere imposibilitatea instanței de judecată de a analiza pe fond cererea reclamanților și de a dispune cu privire la toate măsurile reparatorii prevăzute de legiuitor, așa cum aceasta se desprinde din cele de mai sus, instanța autoare a excepției de neconstituționalitate apreciază că art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 încalcă și dispozițiile art. 126 alin. (1) din Constituție.
Dspozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, au următorul conținut: „(3) Atribuirea terenurilor de către comisia locală se face în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire, cu respectarea strictă a ordinii categoriilor de teren prevăzute la alin. (1). Fostul proprietar sau moștenitorii acestuia pot refuza terenul din rezerva comisiei locale de fond funciar sau din izlazul comunal, propus în vederea restituirii.“
Prevederile alin. (1) al art. 12, la care fac referire dispozițiile criticate, au următorul cuprins: (1) În situația în care restituirea terenurilor agricole pe vechile amplasamente nu este posibilă, după validarea întinderii dreptului lor de proprietate de către comisiile județene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului București, fostului proprietar sau moștenitorilor acestuia li se atribuie un teren pe un alt amplasament, în următoarea ordine: a) pe terenurile din rezerva comisiei locale de fond funciar; b) pe terenurile proprietate publică, trecute, în condițiile legii, în proprietatea privată a statului, sau pe terenurile proprietate privată a statului, care au fost administrate pe raza unității administrativ-teritoriale de institute, de stațiuni de cercetare ori de alte instituții publice; c) pe terenurile proprietate publică, trecute, în condițiile legii, în proprietatea privată a statului, sau pe terenurile proprietate privată a statului, care au fost administrate de institute, de stațiuni de cercetare ori de instituții publice pe raza localităților învecinate, aflate în același județ; d) pe terenurile ocupate de izlazuri.
În opinia instanței autoare a excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 16 – Egalitatea în drepturi, art. 21 – Accesul liber la justiție și art. 126 alin. (1) privind instanțele judecătorești.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că aceasta a fost ridicată din oficiu, cu motivarea, în esență, că dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 împiedică pronunțarea pe fond de către instanțele judecătorești cu privire la toate măsurile reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013 la care reclamanții ar avea dreptul, accesul la justiție nefiind astfel efectiv și concret. Aceasta, deoarece, în cazul în care cererea nu poate fi soluționată prin restituirea terenului pe același amplasament, măsura reconstituirii dreptului de proprietate pe alt amplasament nu se poate dispune decât dacă se face dovada că toate cererile de restituire formulate anterior cererii reclamanților au fost soluționate, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, operând astfel o temporizare a soluționării cererii până la soluționarea cererilor anterioare. Totodată, instanța nu poate dispune nici măsura reparatorie constând în compensarea prin puncte, întrucât aceasta este subsidiară restituirii în natură, în sensul că se poate dispune numai dacă reconstituirea nu se poate face pe același amplasament și nu mai există terenuri disponibile pentru reconstituirea dreptului de proprietate pe alt amplasament.
Curtea observă că, prin Decizia nr. 156 din 4 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 21 mai 2021, a mai analizat constituționalitatea dispozițiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dar a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate, constatând că prevederile de lege criticate nu aveau legătură cu soluționarea cauzei în care aceasta a fost ridicată. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a reținut că, prin cererea introductivă de instanță s-a solicitat obligarea entităților administrative competente (Subcomisia Sectorului 6 al Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor) să valideze întinderea dreptului de proprietate, operațiune prealabilă atribuirii terenurilor de către comisia locală, în ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire, potrivit textului de lege criticat. Curtea a constatat, în consecință, că prevederile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 nu sunt incidente în soluționarea cauzei, fiind aplicabile în cadrul procedurii administrative de soluționare a cererilor de către comisiile locale și numai după momentul validării întinderii dreptului de proprietate de către comisiile județene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului București, potrivit art. 12 din Legea nr. 165/2013.
În cauza de față, instanța de judecată are de soluționat, printre altele, cererea reclamanților de obligare a Comisiei Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor să emită o hotărâre de validare a propunerii formulate de Subcomisia Sectorului 6 al Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, în sensul de a se reconstitui dreptul de proprietate al autorilor reclamanților, prin acordarea în compensare a anumitor suprafețe de teren disponibile a se restitui în natură.
Față de criticile formulate în motivarea prezentei excepții de neconstituționalitate, Curtea reține, în ceea ce privește procedura de restituire prevăzută de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998, și Legea nr. 165/2013, că, potrivit art. 8 din Legea nr. 18/1991, stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor care se găsesc în patrimoniul cooperativelor agricole de producție se face prin reconstituirea/constituirea dreptului de proprietate în favoarea membrilor cooperatori care au adus pământ în cooperativa agricolă de producție sau cărora li s-a preluat în orice mod teren de către aceasta, precum și moștenitorilor acestora. Stabilirea dreptului de proprietate se face, la cerere, prin eliberarea unui titlu de proprietate în limita unei suprafețe minime de 0,5 ha pentru fiecare persoană îndreptățită și de maximum 10 ha de familie, în echivalent arabil. Stabilirea dreptului de proprietate prin reconstituirea sau constituirea acestuia și apoi atribuirea efectivă a terenurilor celor îndreptățiți și eliberarea titlurilor de proprietate se fac de către comisiile locale constituite în fiecare comună, oraș sau municipiu și care funcționează sub îndrumarea unei comisii județene (art. 12 din Legea nr. 18/1991).
În ceea ce privește modalitatea concretă de atribuire a terenurilor, Legea nr. 165/2013 detaliază regulile pe care trebuie să le respecte comisiile locale/județene în această etapă administrativă a procedurii. În plus, Legea nr. 165/2013 a fixat (prin art. 11) și un termen în care comisiile locale și județene de fond funciar să aibă obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate, și anume data de 1 ianuarie 2016. Acest termen a fost prorogat prin ordonanțe de urgență ale Guvernului de două ori, mai întâi până la 1 ianuarie 2017, apoi până la 1 ianuarie 2018. Prin Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 28 martie 2017, Curtea a constatat, în esență, că prin aceste prelungiri succesive mai sus menționate ale termenului de soluționare a cererilor de către comisiile locale/județene de fond funciar se derogă de la recomandările Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la reglementarea unui mecanism eficient pentru soluționarea cererilor de retrocedare și/sau despăgubire, persoanele interesate neavând nicio certitudine cu privire la realizarea efectivă a dreptului lor.
Împotriva neîndeplinirii obligației stabilite în sarcina entității administrative învestite cu soluționarea cererilor persoanele interesate au deschis și accesul la o instanță judecătorească, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013. Așadar, există o etapă administrativă a soluționării cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole, care poate fi urmată de o etapă judecătorească, instanța urmând fie să se pronunțe asupra calității de persoană îndreptățită și întinderii dreptului de proprietate, fără să stabilească efectiv obiectul asupra căruia acesta poartă, ci obligând comisiile să facă demersurile administrative în acest sens, fie să soluționeze ea însăși pe fond cererile, inclusiv prin individualizarea terenurilor în discuție și să oblige autoritățile administrative să îndeplinească procedurile administrative necesare pentru atribuirea efectivă și punerea în posesie. Se pune problema dacă, ulterior etapei judiciare, entitățile administrative mai sunt ținute de regula respectării ordinii de înregistrare a cererilor inițiale în ceea ce privește atribuirea terenurilor, regulă instituită de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, supus controlului de constituționalitate în prezenta cauză.
În prezentul dosar, instanța care a sesizat Curtea Constituțională a arătat, în justificarea legăturii cu cauza a textului criticat, că modalitatea de aplicare la speță a prevederilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 „urmează a fi analizată pe fondul cauzei cu privire la modalitățile de restituire posibile în prezenta cauză, în cazul în care se constată că reclamanții au calitatea de persoane îndreptățite la măsuri reparatorii“ (pagina nr. 9 din încheierea de sesizare, penultimul paragraf). Așadar, pe baza probatoriului administrat în cauză (acte de proprietate, certificate de moștenitor, expertize topografice etc.), instanța urmează să verifice și să confirme, dacă este cazul, calitatea reclamanților pe care aceștia o pretind, aceea de moștenitori ai titularilor dreptului de proprietate a cărui reconstituire a fost solicitată în temeiul Legii nr. 18/1991, precum și întinderea dreptului de proprietate, urmând să dispună, totodată, inclusiv cu privire la măsurile reparatorii în echivalent în situația în care restituirea în natură a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist nu mai este posibilă, deci inclusiv cu privire la posibilitatea acordării terenurilor pe amplasamentele propuse de entitatea învestită de lege cu soluționarea cererii formulate conform Legii nr. 18/1991 (Subcomisia Sectorului 6 al Municipiului București pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor).
Curtea observă că, în ipoteza în care, în urma analizei întregului material probator, instanța ar obliga entitățile învestite cu soluționarea cererilor să atribuie în compensare reclamanților anumite terenuri, textul de lege criticat, care impune soluționarea cererilor la nivelul entităților administrative în ordinea înregistrării lor, ar pune în discuție executarea hotărârii judecătorești, raportat la ritmul variabil de lucru al entităților administrative și la numărul cererilor înregistrate la nivel administrativ anterioare cererii reclamanților pe care acestea le au de soluționat în ordinea înregistrării lor, pe de o parte, precum și, pe de altă parte, la posibilitatea incontrolabilă a prelungirii procesului de restituire ca urmare a eventualelor refuzuri în ceea ce privește terenurile propuse spre atribuire pe care legea le permite persoanelor îndreptățite ale căror cereri ar fi totuși soluționate [conform tezei a doua a art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013].
În acest context, instanța de contencios constituțional observă că, prin Decizia nr. 8 din 20 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 27 februarie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunțat cu privire la lămurirea problemei dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (1)-(3) din Legea nr. 165/2013, în cazul persoanelor cărora li s-a recunoscut îndreptățirea la reconstituire, dar nu se dispune reconstituirea pe un anume amplasament, trebuie să se respecte ordinea de înregistrare a cererilor inițiale de restituire sau au prioritate la reconstituirea dreptului de proprietate în natură. Înalta Curte a respins ca inadmisibilă această chestiune, apreciind că dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 nu ridică probleme de înțelegere și aplicare, fiind suficient de clare și de explicite, în sensul că restituirea în natură se face persoanelor îndreptățite în ordinea înregistrării cererilor inițiale de restituire, legea nefăcând nicio distincție. În cuprinsul deciziei menționate, au fost prezentate practica judiciară și opiniile exprimate de diverse instanțe din țară, din care se desprindea concluzia că ordinea de înregistrare a cererilor inițiale trebuie respectată în situația în care prin hotărâre judecătorească s-a dispus în mod generic reconstituirea dreptului de proprietate, fără indicarea unei anumite modalități de reparație, instanța verificând doar calitatea persoanelor îndreptățite și întinderea dreptului de proprietate (paragraful 29). Într-un astfel de caz, în punerea în executare a hotărârii judecătorești, entitățile administrative vor fi ținute să respecte ordinea de atribuire. S-a reținut, în același timp, că „alta este însă situația în care prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în natură, uneori și cu indicarea unui anumit amplasament. În acest caz este vorba despre executarea hotărârii judecătorești, și nu de eludarea criteriului prevăzut la art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013“. Cu alte cuvinte, dacă o instanță s-a pronunțat în sensul restituirii cu privire la anumite terenuri individualizate, entitățile administrative vor trebui să dea prioritate, sub aspectul ordinii de atribuire, beneficiarilor acestor hotărâri, nemaifiind ținute să respecte ordinea prevăzută la art. 12 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, așa cum impune art. 12 alin. (3) din același act normativ.
În cauza de față, Curtea Constituțională constată că textul de lege criticat nu este direct incident în cursul soluționării procesului aflat pe rolul instanței a quo, ci în etapa ulterioară, a punerii în executare a hotărârii judecătorești ce urmează să fie pronunțată, norma juridică adresându-se comisiilor locale de fond funciar, în sarcina cărora instituie obligația de respectare a unei anumite ordini de atribuire a terenurilor disponibile. Ca atare, în considerarea obiectului procesului pendinte pe rolul instanței de judecată, Curtea nu poate analiza măsura în care textul de lege criticat ar afecta eficiența hotărârilor judecătorești pronunțate în materia în discuție. Aceasta, deoarece instanța de contencios constituțional ar trebui să se raporteze la ipoteza punctuală în care instanța de judecată ar recunoaște dreptul de proprietate al reclamanților, ar constata imposibilitatea restituirii terenului pe vechiul amplasament și ar dispune ea însăși acordarea în compensare de teren situat pe un alt amplasament, situație în care comisiile locale, însărcinate cu punerea în posesie, nu ar mai trebui să respecte ordinea impusă prin art. 12 alin. (3) din Legea nr. 165/2013. Dar aceasta este doar una dintre posibilele soluții pe care instanța le poate pronunța în urma analizării documentelor doveditoare ale dreptului de proprietate și ale situației juridice a terenurilor în discuție. Or, analiza instanței de control constituțional nu poate să vizeze doar o simplă eventualitate și să proiecteze riscul neconstituționalității asupra uneia dintre soluțiile ipotetice pe care instanța le-ar putea pronunța. De principiu, analiza constituționalității normelor legale trebuie să vizeze cadrul procesual actual, iar nu să poarte asupra unei prezumtive situații rezultate dintr-o soluție viitoare dispusă de instanță. Desigur că instanța de contencios constituțional este garantul supremației Constituției, totuși este discutabil dacă poate sancționa prin anticipație un viciu de neconstituționalitate care ar deveni vizibil doar ulterior, în cazul în care instanța ar pronunța o anumită soluție. În consecință, excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, ca urmare a faptului că raționamentul care conduce la constatarea neconstituționalității textului de lege criticat ține seama de modalitatea de aplicare a legii la speță, luând în discuție una dintre soluțiile posibile pe care instanța le-ar putea pronunța.
