Prin Decizia nr. 5/2021, publicată în M. Of. nr. 608 din 18 iunie 2021 ÎCCJ a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi, în consecinţă, stabileşte că: “În interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) şi alin. (2) lit. b), art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3), art. 102 alin. (3) şi art. 109 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 5 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art. 34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de judecată, învestită cu soluţionarea plângerii contravenţionale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenţie, prin care s-a aplicat sancţiunea complementară a suspendării temporare a exercitării dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are posibilitatea să examineze proporţionalitatea acestei sancţiuni complementare.”
În motivarea deciziei, ÎCCJ arată că dispoziţiile legale supuse interpretării unitare sunt cuprinse în categoria dispoziţiilor generale de drept comun în materia plângerilor contravenţionale (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), precum şi a normelor cu caracter special (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002) şi privesc obligativitatea aplicării sancţiunii complementare a suspendării temporare a exercitării dreptului de a conduce, împreună cu sancţiunea principală.
Având ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise de lege, sancţiunile contravenţionale complementare reglementate de Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 corespund unei necesităţi primordiale privind interesele siguranţei rutiere (Decizia Curţii Constituţionale nr. 427 din 7 aprilie 2011, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 23 mai 2011).
Reglementarea lor, atât sub aspectul instituirii, cât şi al duratei, este pe deplin justificată din perspectiva interesului general ocrotit, după cum s-a observat şi în jurisprudenţa
Curţii Constituţionale (Decizia nr. 693 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 36 din 20 ianuarie 2020; Decizia nr. 264 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 15 iunie 2015).
Conform art. 180 alin. (1) din Regulamentul de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, aprobat prin Hotărârea
Guvernului nr. 1.391/2006, cu modificările şi completările ulterioare, în cazul în care constată încălcări ale normelor rutiere, agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenţiei, care va cuprinde în mod obligatoriu, printre altele, sancţiunea contravenţională complementară aplicată şi/sau măsura tehnico-administrativă dispusă.
Art. 96 alin. (2) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 prevede, ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe
timp limitat.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), în Decizia de inadmisibilitate dată la 7 decembrie 1999 în Cauza Michel Pewinski împotriva Franţei (Cererea nr. 34.604/97), a
statuat că suspendarea permisului de conducere pentru o contravenţie la circulaţia rutieră nu prezumă vinovăţia conducătorului auto, de vreme ce este menţinută posibilitatea contestării faptelor pentru care a fost aplicată această măsură în faţa unui judecător, neavând, prin urmare, un obiectiv punitiv. În această cauză, CEDO a observat că măsura suspendării dreptului de a conduce autovehicule, ca urmare a săvârşirii unei fapte ce punea în pericol siguranţa rutieră (depăşirea vitezei legale), avea un caracter esenţialmente preventiv, putând fi considerată ca urmărind protecţia altor persoane împotriva riscului potenţial pe care îl prezintă pentru participanţii la trafic un conducător auto care încalcă regulile de circulaţie rutieră.
Trebuie avut în vedere aspectul esenţial că, în anumite situaţii, fapta contravenţională este în legătură cu aptitudinile şi abilităţile contravenienţilor de a conduce, prin raportare la
regulile de circulaţie, iar retragerea temporară a dreptului de a conduce corespunde necesităţii primordiale de a ocroti interesele siguranţei rutiere, scopul urmărit fiind prevenţia, prin limitarea conduitei unui participant la trafic având comportamente periculoase, care a creat un risc de producere a unui eveniment rutier, şi, totodată, determinarea respectării pe viitor a obligaţiei, scopuri ce nu pot fi atinse decât prin aplicarea unei sancţiuni complementare.
Îmbunătăţirea siguranţei rutiere reprezintă un obiectiv central al politicii Uniunii Europene în domeniul transporturilor, având ca scop reducerea deceselor, a vătămărilor corporale şi a daunelor materiale, iar un element important al acestui deziderat, declarat prin Directiva (UE) 2015/413 a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 martie 2015 de facilitare a schimbului transfrontalier de informaţii privind încălcările normelor de circulaţie care afectează siguranţa rutieră, îl constituie aplicarea consecventă a sancţiunilor pentru încălcările
normelor de circulaţie săvârşite în Uniune, care pun în pericol semnificativ siguranţa rutieră.
Prevederile art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 individualizează contravenţiile la regimul rutier care impun
obligativitatea aplicării sancţiunii complementare.
Interpretarea gramaticală a dispoziţiilor legale menţionate conduce la concluzia că, în dreptul român, suspendarea dreptului de a conduce se aplică în mod obligatoriu, cu titlu de
sancţiune complementară, oricărei persoane căreia i s-a aplicat o sancţiune contravenţională principală pentru săvârşirea faptelor enumerate de textele menţionate.
Sancţiunea complementară este stabilită chiar de legiuitor, independent de pericolul social concret al faptei comise, prin indicarea unui număr fix de zile de suspendare a exercitării
dreptului de a conduce, în funcţie de încadrarea juridică a contravenţiei săvârşite şi prin raportare la gradul de pericol social al faptei săvârşite, apreciat în abstract, legiuitorul prezumând un pericol social suficient de mare care să atragă sancţiunea respectivă.
Alături de argumentele prezentate anterior, se constată că, prin Decizia nr. 854 din 18 octombrie 2012, Curtea Constituţională a statuat că “(…) reglementarea de către legiuitor a
aplicării obligatorii, împreună cu sancţiunea principală a amenzii, a sancţiunii complementare a reţinerii permisului de conducere sau a dovezii înlocuitoare a acestuia, (…) este consecinţa legăturii directe în care se află cu fapta sancţionată şi a pericolului social sporit al acesteia”.
Dat fiind caracterul strict determinat al sancţiunii complementare, nu există posibilitatea reducerii perioadei pentru care aceasta a fost aplicată, deoarece ar însemna un adaos
la lege şi o încălcare a principiului legalităţii sancţiunilor, judecătorul neputându-se substitui legiuitorului pentru a crea o nouă clasă de sancţiuni.
Este adevărat că, potrivit art. 34 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, instanţa competentă să soluţioneze plângerea hotărăşte asupra sancţiunii, fără a se face distincţie
între cea principală sau cea complementară, însă textul trebuie interpretat pornind chiar de la raţiunea sa intrinsecă, în sensul că, nu întâmplător, prima componentă a verificării vizează legalitatea, iar cea de-a doua temeinicia.
Astfel, sunt respectate şi exigenţele impuse de Curtea Constituţională prin considerentele Deciziei nr. 732 din 20 noiembrie 2018 referitoare la respingerea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (5), (6) şi (7) şi art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, în sensul în care, în virtutea principiului legalităţii sancţiunilor contravenţionale, dar şi al liberului acces la justiţie, instanţa de judecată analizează legalitatea şi temeinicia fiecărei sancţiuni contravenţionale în parte, în privinţa legalităţii, fiind datoare să verifice şi să hotărască asupra sancţiunii complementare, însă în limitele legii.
Reglementarea unei sancţiuni complementare absolut determinate, incidentă pentru anumite fapte grave, privită în abstract, exclusă procesului de apreciere din partea agentului
constatator ori instanţei de judecată, este lăsată la latitudinea puterii legiuitoare, în raport cu raţiunile concrete ce o pot justifica la un moment dat, inclusiv frecvenţa unor fapte similare şi potenţiale ori consecinţele nefaste ce pot să apară în cazul săvârşirii lor.
În schimb, soluţionarea criticilor privind interpretarea şi aplicarea legii în raport cu situaţiile de fapt, precum şi competenţa de a aprecia dacă în cauză legea a fost corect interpretată
şi aplicată revin instanţelor de judecată, în cadrul căilor de atac prevăzute de lege.
Mai mult, prin Decizia nr. 8 din 19 marte 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii, sesizată cu interpretarea şi
aplicarea unitară a unora dintre dispoziţiile legale supuse dezbaterii şi în prezenta sesizare, respectiv dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, a
stabilit următoarele: “(…) În concluzie, din economia prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, sancţiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce este stabilită de lege întotdeauna pe lângă sancţiunea principală a amenzii, iar agentul sancţionator nu are latitudinea de a reindividualiza sancţiunea complementară. (…)
Persoana sancţionată are dreptul la un proces echitabil (art. 31-36 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001) în cadrul căruia să utilizeze orice mijloc de probă şi să invoce orice argumente pentru dovedirea împrejurării că situaţia de fapt din procesul-verbal nu corespunde modului de desfăşurare a evenimentelor.”
Astfel, instanţa poate hotărî asupra sancţiunilor aplicate de agentul constatator, conform art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
în sensul că poate dispune anularea acestora dacă au fost aplicate cu încălcarea principiului legalităţii (dacă nu sunt prevăzute de lege sau excedează limitelor legale) sau poate
reindividualiza sancţiunea principală a amenzii, în considerarea art. 21 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin reducerea acesteia până spre minimul prevăzut de lege sau prin înlocuirea sa cu sancţiunea avertismentului.
Instanţa de judecată poate verifica şi modul de aplicare a sancţiunii complementare, astfel cum s-a statuat în Cauza Ioan Pop împotriva României (Cererea nr. 40.301/04, Decizia de
inadmisibilitate din 28 iunie 2011), în care se arată că instanţele naţionale trebuie să ofere petentului cadrul necesar pentru a-şi expune cauza în condiţii de egalitate cu partea adversă, însă unicul control judiciar la care acestea sunt îndreptăţite este acela relativ la verificarea legalităţii aplicării sancţiunii complementare a suspendării temporare a dreptului de a conduce.
Câtă vreme instanţa a reţinut legalitatea şi temeinicia procesului-verbal contestat şi nu a dispus anularea acestuia, nu poate proceda la “înlăturarea” sancţiunii complementare a
suspendării exercitării dreptului de a conduce şi nici la modificarea duratei de timp pentru a fost dispusă măsura, prin înlocuirea acesteia cu o durată care nu este prevăzută de lege.
Această interpretare nu aduce atingere dispoziţiilor art. 32 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, conform cărora “Controlul aplicării şi executării sancţiunilor
contravenţionale principale şi complementare este de competenţa exclusivă a instanţei”, întrucât nu este negat rolul instanţei de a verifica sancţiunile dispuse de agentul constatator, dar această verificare nu se poate raporta decât la dispoziţiile legale incidente, conform celor expuse mai sus.
Această interpretare nu contravine nici dispoziţiilor art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia), care reglementează
dreptul la un recurs efectiv, sau celor ale art. 6 din Convenţie, care instituie dreptul la un proces echitabil, întrucât petentul are posibilitatea să se adreseze instanţei de judecată în vederea analizării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal contestat, dar, conform celor expuse, această analiză nu poate fi efectuată decât în limitele legii.
Nu este incident nici principiul potrivit căruia qui potest maius, potest et minus, întrucât a interveni asupra sancţiunii principale aplicate nu este “mai mult” decât a interveni
asupra celei complementare. Faptul că legea permite ajustarea de către judecător a cuantumului amenzii aplicate, în limitele minimă şi maximă prevăzute de lege, sau înlocuirea acestei sancţiuni cu cea a avertismentului nu presupune implicit că se permite intervenirea discreţionară asupra sancţiunii complementare în lipsa unui text legal, întrucât aceasta din urmă are un regim juridic diferit, nefiind în situaţia aplicării gradate a aceluiaşi text legal.
A îmbrăţişa opinia contrară înseamnă a admite că instanţa poate dispune asupra celor deduse judecăţii cu încălcarea dispoziţiilor art. 22 din Codul de procedură civilă privitoare la
rolul judecătorului în aflarea adevărului, dispoziţii potrivit cărora judecătorul soluţionează litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile şi trebuie să aplice în mod corect legea, în scopul pronunţării unei hotărâri legale; aceste dispoziţii exclud, aşadar, posibilitatea judecătorului de a “înlătura” sancţiuni a căror aplicare este obligatorie conform legii sau de a le stabili o durată neprevăzută de lege.
Cu referire la asimilarea caracterului autonom al acuzaţiei penale în domeniul contravenţional, ca urmare a jurisprudenţei CEDO şi a Deciziei nr. LXXIV din 5 noiembrie 2007
a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 18 iulie 2008, privind examinarea recursului în interesul legii, prin care s-a statuat că “Dispoziţiile art. 71 din Codul penal referitoare la pedepsele accesorii se interpretează în sensul că interzicerea drepturilor prevăzute de art. 64 lit. a) (teza I)-c) din Codul penal nu se va face în mod automat, prin efectul legii, ci se va supune aprecierii instanţei, în funcţie de criteriile stabilite în art. 71 alin. 3 din Codul penal”, se impun precizările ce vor fi redate mai jos.
Exigenţele dezvoltate de instanţa de contencios european al drepturilor omului au fost preluate în practica instanţelor naţionale prin intermediul deciziei de unificare anterior
menţionate, ulterior ele fiind transpuse în fondul activ al legislaţiei penale. Astfel, potrivit art. 67 alin. (1) din actualul Cod penal, “pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi poate fi aplicată dacă pedeapsa principală stabilită este închisoarea sau amenda şi instanţa constată că, faţă de natura şi gravitatea infracţiunii, împrejurările cauzei şi persoana infractorului, această pedeapsă este necesară”. Însă, potrivit alin. (2) din acelaşi articol, aplicarea pedepsei interzicerii exercitării unor drepturi devine obligatorie
când legea prevede această pedeapsă pentru infracţiunea săvârşită. Pentru identitate de raţiune ce se desprinde din semantica reglementării, aceeaşi este situaţia şi în cazul aplicării obligatorii a sancţiunii complementare prevăzute de art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, care au
semnificaţia unor dispoziţii speciale în raport cu dispoziţiile generale de drept comun prevăzute de art. 5 alin. (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Or, norma specială reprezentată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 reglementează în mod imperativ, la art. 96 alin. (1) şi (2), că sancţiunile complementare instituite
de aceasta, inclusiv suspendarea dreptului de a conduce, pe timp limitat, se aplică alături de sancţiunile principale. Astfel, în cazul sancţiunilor complementare prevăzute de art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, durata acestor sancţiuni este prestabilită prin lege şi pusă de legiuitor în relaţie directă cu gravitatea faptelor sancţionate contravenţional prin aceleaşi norme, dozarea efectuată de legiuitor fiind consecinţa aprecierii pe care acesta a făcut-o asupra gradului de pericol social, apreciat în abstract, pentru fiecare dintre aceste contravenţii.
Dacă intenţia sa ar fi fost în sensul acordării posibilităţii individualizării acestui cuantum, acesta ar fi folosit sintagma unui interval de timp, de exemplu, între 15 zile şi 30 de
zile, sau o aproximare, de exemplu, de până la 30 de zile. Aşadar, din modalitatea de redactare a art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, potrivit cărora constituie contravenţie şi se sancţionează cu amenda prevăzută la clasa a II-a, a III-a şi a IV-a de sancţiuni şi cu aplicarea sancţiunii contravenţionale complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pe o perioadă de 30/60/90 de zile, rezultă caracterul obligatoriu al aplicării sancţiunii
suspendării dreptului de a conduce, alături de sancţiunea principală, iar durata sancţiunii complementare este prevăzută într-un cuantum fix de 30/60/90 de zile, agentul constatator,
respectiv instanţa de judecată neavând o marjă de apreciere asupra unei durate de timp mai reduse.
În acest context, judecătorul are posibilitatea de a înlătura sancţiunile complementare prevăzute de art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 doar în situaţia în care dispune anularea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, nu şi atunci când menţine sancţiunea principală a amenzii sau o înlocuieşte cu cea a avertismentului.
Aşadar, reducerea de către instanţă a perioadei suspendării dreptului de a conduce nu poate interveni ca modalitate de individualizare a sancţiunii, aplicarea unei alte durate de timp
decât cea prevăzută de lege pentru clasa de contravenţii în care se încadrează fapta echivalând cu încălcarea principiului nulla poena sine lege, care operează şi în materie contravenţională. Instanţele de judecată învestite cu soluţionarea plângerilor contravenţionale pot înlătura sancţiunile complementare aflate în discuţie doar atunci când anulează procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor ori le pot reindividualiza sub aspect temporal, atunci când prin actul de sancţionare au fost aplicate în alte limite decât cele prevăzute de lege, ceea ce, în esenţă, nu constituie o redozare pe criterii de proporţionalitate, ci o reaşezare a sancţiunii complementare conform principiului legalităţii.
Opinia contrară potrivit căreia se acceptă posibilitatea efectuării unui control de proporţionalitate asupra acestor sancţiuni contravenţionale complementare şi redozarea lor, prin
stabilirea de către instanţe a unor durate inferioare celor prevăzute de lege, ar conduce la crearea unei lex tertia, întrucât presupune combinarea condiţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 – legea specială cu cele prevăzute în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 – legea generală.
Opinia care susţine completarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 cu dispoziţiile art. 5 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 goleşte de
conţinut caracterul derogatoriu al prevederilor art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 şi conduce la încălcarea dispoziţiilor art. 109 alin. (9) din acelaşi act normativ, în care sunt indicate limitele completării legii speciale cu legea generală.
Aşadar, se reţine că instanţa nu poate modifica, în cadrul judecăţii plângerii contravenţionale, durata sancţiunii contravenţionale complementare, deoarece, similar dreptului
penal, materia contravenţională este guvernată de legalitatea sancţiunii, evidenţiată şi de prevederile art. 2 şi 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
Nu în ultimul rând trebuie amintit că, în conformitate cu dispoziţiile art. 104 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, “la cererea titularului permisului de
conducere, perioadele de suspendare se reduc de către şeful poliţiei rutiere a judeţului sau a municipiului Bucureşti pe raza căreia a fost săvârşită fapta ori de către şeful poliţiei rutiere din Inspectoratul General al Poliţiei Române”.
În consecinţă, persoana căreia i s-a aplicat sancţiunea contravenţională complementară a suspendării dreptului de a conduce poate obţine reducerea duratei acestei măsuri într-o procedură administrativă, dacă sunt îndeplinite condiţiile expres şi limitativ prevăzute de art. 104 alin. (2)-(5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, acest
beneficiu fiind însă exclus în ipotezele prevăzute de alin. (6) al aceluiaşi articol, care au în vedere recidiva contravenţională şi fapte contravenţionale grave.
În măsura în care titularul permisului de conducere căruia i s-a aplicat sancţiunea contravenţională complementară apreciază că refuzul şefului poliţiei rutiere de a reduce
perioadele de suspendare este nejustificat, are posibilitatea de a contesta acest refuz în instanţă.
În concluzie, se reţine că instanţa de judecată, învestită cu soluţionarea plângerii contravenţionale formulate împotriva unui proces-verbal de contravenţie, prin care s-a aplicat, în
temeiul dispoziţiilor art. 100 alin. (3), art. 101 alin. (3) şi art. 102 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, alături de sancţiunea contravenţională principală, şi sancţiunea complementară a suspendării exercitării, pe timp limitat, a dreptului de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai, nu are posibilitatea să examineze proporţionalitatea acestei sancţiuni complementare.
