Jurisprudență | Avocatul Poporului, dat în judecată de șefi de asociații. Plângerea are legătură cu repartitoarele de costuri

Mai mulți reclamanți au dat în judecată Avocatul Poporului, pe motiv că nu le-a răspuns la o petiție prin care îi cereau să sesizeze Curtea Constituțională a României (CCR) în legătură cu amenzile prevăzute pentru depășirea termenului de montare a repartitoarelor de costuri în apartamente. Concret, reclamanții au solicitat Ombudsmanului sesizarea CCR cu privire la neconstituţionalitatea modificărilor la Legea 325/2006, respectiv adăugarea art. 45 alin. 3 cu următorul conţinut: ”Art.45 (3) – Constituie contravenţii (…) şi se sancţionează cu amendă de la 500 lei la 1.000 lei nerespectarea termenului limită privind montarea de către proprietari/locatari a repartitoarelor de costuri“. Reclamanții au susținut că lipsa de reacție a Avocatului Poporului ”ridică suspiciuni cu privire la modul discreţionar in care acesta înţelege să apere interesele cetăţenilor României, abuzaţi chiar de statul român”. În urma analizei cazului, Curtea de Apel Ploiești a respins acțiunea, arătând, printre altele, că, ”indiferent ce lege s-ar invoca, instanţa de judecată nu poate obliga instituţia pârâtă să sesizeze Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate”.

În drept, reclamanţii susţin că şi-au întemeiat petiţia pe disp.11, alin 1 lit a) din Legea 47/1992 coroborat cu alin. 1 lit. a din Constituţia României precum şi în virtutea atribuţiilor ce revin unităţii pârâte conform dispoziţiilor art. 15 alin 1 lit. i din Legea 35/1997 privind organizarea si funcţionarea Avocatului Poporului. Prin petiţia depusă, au arătat motivele si argumentele pentru care solicită implicarea Avocatului Poporului prin sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la neconstituţionalitatea modificărilor la Legea 325/2006, respectiv adăugarea art.45 alin. 3.

Arată reclamanţii că, deşi de la data depunerii sesizării menţionate şi până în prezent au trecut mai bine de 30 zile, termenul prevăzut de art. 8 din OG 27/2002 cu privire la petiţii pentru soluţionarea petiţiei, unitatea pârâtă a preferat să rămână în pasivitate, nesoluționând petiţia depusă, nefiindu-le comunicat vreun răspuns la aceasta, fapt care ridică suspiciuni cu privire la modul discreţionar in care Avocatul Poporului înţelege să apere interesele cetăţenilor României, abuzaţi chiar de statul roman.

Prin urmare, reclamanţii au menționat că sunt nevoiţi să formuleze prezenta cerere de chemare în judecată împotriva refuzului Avocatului poporului de a soluţiona şi comunica răspunsul la sesizarea unităţii noastre deşi termenul de soluţionare a fost depăşit. Prin atitudinea pasivă, indiferentă la solicitarea acestora, reclamanţii susţin că Avocatul Poporului a încălcat dispoziţiile art. 8 din OG 27/2002, precum şi disp art. 14 alin 1 lit b, din Legea nr.35/1997, referitoare la atribuţiile Avocatului Poporului.

De asemenea, reclamanţii au apreciat că, prin nesoluţionarea petiţiei depuse, se creează o situaţie de neîncredere în instituţia Avocatului Poporului, care trebuie, conform atribuţiilor ce îi revin, să vegheze la respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Mai mult, au fost nevoiţi să aştepte răspunsul din partea Avocatului Poporului pentru a şti cum să procedeze până la 31.12.2021, când statul a dispus ca, pe cheltuiala petenţilor, să se monteze obligatoriu repartitoare în apartamentele proprietate personală, deşi nu sunt de acord sau nu îşi permit această cheltuială.

În consecinţă, reclamanţii au solicitat admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată şi obligarea pârâtului Avocatul Poporului să le comunice răspunsul la petiţia depusă online la data de 19.07.2021. (…)

În temeiul dispoziţiilor art. 205 Cod procedură civilă, pârâtul Avocatul Poporului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În susţinerea acesteia, pârâtul a arătat că, prin petiţia transmisă prin poşta electronică şi înregistrată sub nr. 14194 din 19 iulie 2021, reclamanţii au solicitat instituţiei Avocatul Poporului sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la neconstituţionalitatea art. 45 alin. (3) din Legea serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 196/2021.

În susţinerea solicitării, reclamanţii au arătat faptul că, prin introducerea art. 45, se statuează sancţionarea nerespectării termenului limită, respectiv data de 31 decembrie 2021 privind montarea de către proprietari/locatari a repartitoarelor de costuri, încălcându-se, astfel, dispoziţiile art. 44 alin. (2) din Constituţia României, precum şi dispoziţiile Protocolului 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

La data de 3 august 2021, la adresa de e-mail indicată în petiţie (…), reclamanţilor le-a fost transmis un răspuns intermediar, prin care li s-a comunicat faptul că instituţia Avocatul Poporului, prin Serviciul contencios constituţional, va examina aspectele sesizate, prin raportare la legislaţia incidenţă, Legea fundamentală, respectiv, jurisprudenţa Curţii Constituţionale, iar răspunsul final va fi comunicat ulterior, în urma analizei efectuate, în aplicarea prevederilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată, potrivit cărora instituţia Avocatul Poporului va aduce la cunoştinţa persoanei care i-a adresat petiţia modul de soluţionare”.

În data de 18 august 2021, prin poşta electronică, la adresa de e-mail (…) prin adresa nr. (…), reclamanţilor li s-a transmis un răspuns final cu privire la solicitarea adresată instituţiei Avocatul Poporului.

Reclamantul (…), în calitate de preşedinte al Uniunii Asociaţiilor de Proprietari Prahova, a transmis instituţiei Avocatul Poporului prin poşta electronică, (…), o petiţie înregistrată cu nr. 14202/19 iulie 2021, având acelaşi conţinut şi susţineri cu petiţia nr. 19149/19 iulie 2021, care face obiectul prezentei cauze. Motivat de faptul că nu ar fi primit răspuns la petiţia formulată, s-a adresat instanței de judecată (Dosar nr. (…)/3/2021- Tribunalul Bucureşti -Secţia a II a contencios administrativ şi fiscal). Cauza se află în procedură prealabilă.

Prin urmare, în temeiul şi în limita atribuţiilor conferite de Legea nr.35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată, petiţia formulată de reclamanţi a fost analizată şi soluţionată în conformitate cu dispoziţie legale incidente în materie, fiindu-le comunicate răspunsuri Ia petiţie. Avocatul Poporului şi-a îndeplinit obligaţiile legale privind formularea unui răspuns către petenţi la adresa de mail indicată de aceştia pentru primirea corespondenţei şi anume (…). Este foarte posibil ca răspunsurile formulate şi transmise de către instituţia Avocatul Poporului să fi intrat în spam-ul adresei electronice (…), fiind identificat de sistem ca mesaj electronic nedorit, aspect care nu poate antrena răspunderea instituţiei Avocatul Poporului.

În continuare, pârâtul a arătat, referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, potrivit cărora: “(1) Autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă. (2)Pentru soluţionarea petiţiilor transmise, potrivit art.61, de la alte autorităţi sau instituţii publice, termenul de 30 de zile curge de la data înregistrării petiţiei la autoritatea sau instituţia publică competentă”, exercitarea atribuţiilor de către Avocatul Poporului şi de către personalul de specialitate cu funcţii de conducere şi de execuţie din cadrul instituţiei Avocatului Poporului nu este guvernată de normele Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, modificată şi completată.

Atribuţiile Avocatului Poporului şi ale personalului din cadrul instituţiei se realizează în temeiul Constituţiei României [art. 58-art. 60, art. 146 lit. a lit. d)], prevederi constituţionale dezvoltate în Legea nr. 35/1997, republicată, care constituie cadrul legal pentru organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului. Textele constituţionale utilizează două exprimări -instituţia Avocatul Poporului (referindu-se la autoritatea publică) şi Avocat Poporului (referindu-se la conducătorul instituţiei).

Astfel, pârâtul a arătat că, în conformitate cu atribuţiile prevăzute de Constituţia României şi de Legea nr.35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată, instituţia Avocatul Poporului îşi exercită atribuţiile atât din oficiu, cât şi la cererea persoanelor fizice, a societăţilor, a asociaţiilor sau a altor persoane juridice, precum si inopinat, prin efectuarea vizitelor în locurile de detenţie, potrivit legii – art.16 alin.(l).

Totodată, potrivit art.17 alin. (1) din Legea nr.35/1997, republicată, petiţiile adresate instituţiei Avocatul Poporului trebuie să se facă în scris şi să indice numele şi domiciliul persoanei fizice lezate în drepturile şi libertăţile acesteia, drepturile şi libertăţile încălcate, precum şi autoritatea administrativă ori funcţionarul public în cauză.

Legea nr.35/1997, republicată şi modificată, prevede că petiţiile anonime nu pot fi luate în considerare – art.17 alin.(2) şi că Avocatul Poporului poate respinge motivat petiţiile vădit nefondate sau poate cere date suplimentare pentru analiza şi soluţionarea petiţiilor – art. 17 alin.(4).

Potrivit art. 17 alin. (5) Nu fac obiectul activităţii instituţiei Avocatul Poporului şi vor fi respinse fără motivare petiţiile privind actele emise de Camera Deputaţilor, de Senat sau de Parlament, actele şi faptele deputaţilor şi senatorilor, ale Preşedintelui României, ale Curţii Constituţionale, ale preşedintelui Consiliului Legislativ, ale autorităţii judecătoreşti, precum şi ale Guvernului, cu excepţia legilor şi ordonanţelor.

După cum se poate observa, activitatea de soluţionare a petiţiilor înregistrate la instituţia Avocatul Poporului parcurse o procedură proprie, distinctă de procedura prevăzută în cadrul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.

De asemenea, Legea nr. 35/1997, republicată, nu prevede în mod expres un termen imperativ de soluţionare a petiţiilor, art. 29 alin. (1) din lege dispunând doar că instituţia Avocatul Poporului va aduce la cunoştinţa persoanei care i-a adresat petiţia modul de soluţionare a acesteia, spre deosebire de prevederile art.8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, conform cărora autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă.

Natura juridică a instituţiei Avocatul Poporului, al cărei obiect principal de activitate constă în soluţionarea petiţiilor, este diferită de cea a altor autorităţi publice, care au obligaţia de a-şi constitui compartiment distinct pentru relaţii cu publicul, care să primească, să înregistreze, să se îngrijească de rezolvarea petiţiilor şi să expedieze răspunsurile către petiţionari, conform prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Ca atare, având în vedere rolul specific de mediator, precum şi particularităţile demersurilor/procedurilor instituţiei Avocatul Poporului, legiuitorul nu a prevăzut în mod expres un termen de soluţionare al petiţiilor adresate instituţiei.

Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, aşa cum a fost adoptată prin Legea nr.233/2002, conţine dispoziţii care nu sunt compatibile cu legea proprie de organizare şi funcţionare al instituţiei Avocatul Poporului, în virtutea cărora, aşa cum am arătat mai sus. Avocatul Poporului desfăşoară o activitate specifică bazată pe soluţionarea petiţiilor prin care se reclamă încălcarea drepturilor de către autorităţi ale administraţiei publice, diferită de a celorlalte instituţii publice cărora le este aplicabilă Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, astfel cum a fost adoptată prin Legea nr. 233/2002 şi care au obligaţia constituirii acelui compartiment distinct.

Pârâtul a menționat că în sensul celor precizae  este şi jurisprudenţa Curţii de Apel București care, în Dosarul nr. (…)/59/2017, prin sentinţa civilă nr. (…)/2018, şi-a însuşit argumentele Avocatului Poporului în sensul inaplicabilităţii Ordonanţei Guvernului nr.27/2002 instituţiei Avocatul Poporului. Soluţia instanţei de fond a fost confirmată şi de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. (…)/2020.

În drept, reclamanţii şi-au întemeiat petiţia pe dispoziţiile 11 alin. (1) lit a) din Legea 47/1992, coroborat cu art. 146 lit a) din Constituţia României, precum şi art. 15 alin. (1) lit i) din Legea 35/1997 privind organizarea si funcţionarea Avocatului Poporului.

Prin adresa  nr. (…)/03.08.2021 (f. 31 dosar ataşat Tribunalul Bucureşti), pârâta a comunicat reclamanţilor că instituţia Avocatul Poporului, prin Serviciul contencios constituţional, va examina aspectele sesizate de aceştia, prin raportare la legislaţia incidentă, Legea fundamentală, respectiv jurisprudenţa Curţii Constituţionale, concluziile analizei urmând a fi comunicate ulterior, în aplicarea prevederilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată.

Prin adresa nr. (…) din 18.08.2021 (f. 33-35 dosar ataşat Tribunalul Bucureşti), pârâta a comunicat reclamanţilor documentul cuprinzând decizia Avocatului Poporului asupra celor sesizate, respectiv privind propunerea de soluţionare a petiţiilor înregistrate la instituţia Avocatul Poporului având ca obiect analizarea legii nr. 196/2021 pentru modificarea şi completarea Legii serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006, pentru modificarea alin. (5) al art. 10 din Legea nr. 121/2014 privind eficienţa energetică şi pentru completarea alin. (3) al art. 291 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal.

Raportat la criticile formulate în petiţii, pârâta a concluzionat că nu se impune sesizarea instanţei de contencios constituţional, context în care a propus formularea unui răspuns în acest sens către fiecare petent în parte, prin transmiterea unei copii a notei.

Conform prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.

În art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ, s-a prevăzut că se asimilează actelor administrative unilaterale şi faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal iar în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind „faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen”.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002, cu modificările şi completările ulterioare „autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia sa comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă.”.

La rândul său, Legea nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 27 februarie 2018, cu modificările şi completările ulterioare, prevede, la art. 29 alin. (1) teza I, că „Instituția Avocatul Poporului va aduce la cunoștința persoanei care i-a adresat petiția modul de soluționare.”

Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanţelor de a verifica dacă refuzul de a soluţiona o cerere – exprimat explicit de către o autoritate este sau nu justificat, caz în care, dacă îl apreciază ca nejustificat, fiind dat cu exces de putere, poate analiza cererea persoanei respective, dar în cazul nesoluţionării unei cereri în termenul prevăzut de lege, situaţia recunoscută ca fiind „tăcerea administraţiei publice”, acţiunea în contencios administrativ nu poate viza decât obligarea autorităţii publice să răspundă cererii formulate.

Această soluţie se impune şi în considerarea prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede că „Instanţa, soluţionând cererea la care se referă la art. 8 alin. (1), poate după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă”.

Fiind în discuţie un act administrativ asimilat, sub forma nesoluţionării unei cereri în termenul prevăzut de lege, nu se poate cere anularea unui act asimilat, ci poate fi obligată autoritatea publică să răspundă cererii formulate de reclamant, urmând ca în cazul în care acesta este nemulţumit de răspunsul primit, se poate adresa instanţei de contencios administrativ, conform prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În prezenta cauză, prin adresa nr. (…) din 18.08.2021 (f. 33-35 dosar ataşat Tribunalul Bucureşti), pârâta a comunicat reclamanţilor documentul cuprinzând decizia Avocatului Poporului asupra celor sesizate, prin care a concluzionat că nu se impune sesizarea instanţei de contencios constituţional, răspunzând astfel petiţiei transmisă instituţiei Avocatul Poporului prin poşta electronică la data de 19.07.2021.

Este de principiu că, în cadrul controlului de legalitate exercitat, instanţa de contencios administrativ nu poate decât să verifice respectarea prevederilor legale referitoare la procedura urmată, iar nu şi asupra aspectelor privind măsurile dispuse.

Entităţile administrative dispun, în exercitarea atribuţiilor acestora, de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că autoritatea, prin conduita sa, s-a îndepărtat de la scopul legii, ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse făcută de instanţa de contencios administrativ ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Curtea reţine că, în prezenta cauză, nu există un refuz nejustificat în conduita instituţiei pârâte Avocatul Poporului pe seama căreia a fost reclamată o neexercitare a atribuţiilor legale, astfel că pârâta şi-a îndeplinit atribuţiile prevăzute de lege, a dispus verificări cu privire la situaţia semnalată de reclamanţi din perspectiva eventualei sesizări a Curţii Constituţionale, iar faptul că reclamanţii sunt nemulţumiţi de răspunsul primit nu poate face obiectul controlului judiciar.

De asemenea, Curtea constată că, deşi Legea nr. 35/1997 ce reglementează organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, incidentă în cauză, nu prevede în mod expres un termen imperativ de soluţionare a petiţiilor şi nici nu poate fi completată sub acest aspect cu nicio altă dispoziţie legală, totuşi pârâta a răspuns petiţiei transmise de reclamanţi în cadrul termenului general de 30 de zile de la înregistrarea cererii, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Împrejurarea că instituţia pârâtă are între atribuţii sesizarea Curţii Constituţionale nu înseamnă că instanţa de contencios administrativ, indiferent de rangul său, poate încălca dispoziţiile legale incidente, respectiv Legea nr. 35/1997 şi cele statuate de Curtea Constituţională, în sensul că Avocatul Poporului are exclusivitate în privinţa deciziei de a ridica o excepţie de neconstituţionalitate, întrucât este independentă instituţional şi funcţional. Astfel, indiferent ce lege s-ar invoca, instanţa de judecată nu poate obliga instituţia pârâtă să sesizeze Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate.