Jurisprudență | Curtea de Apel Suceava – Cererea de investigare a unei conduite infracţionale nu se circumscrie sferei contenciosului administrativ şi astfel nu poate fi cenzurat răspunsul/lipsa de răspuns a autorităţilor pe această cale

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava la data de 12.10.2021 sub nr. unic ecris 4028/86/2021, reclamantul B.I., în contradictoriu cu pârâţii Comitetul județean pentru situaţii de urgenţă al judeţului Suceava, Comitetul pentru situaţii de urgenţă al municipiului Suceava, Direcţia de sănătate publică Suceava, Direcţia Naţională Anticorupţie, Direcţia Naţională Anticorupţie Bucureşti, Guvernul României, Parchetul de pe lângă Tribunalul Suceava, a solicitat suspendarea și anularea Hotărârii Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă Suceava nr. 176/08.10.2021, precum și suspendarea, respectiv anularea H.G. nr. 1090/06.10.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României (indicată greșit cu nr. 80/06.10.2021). Totodată, a solicitat ca DNA București și DNA Suceava să ancheteze toate persoanele cu responsabilități în ce privește stabilirea incidenței cazurilor la mia de locuitori și modalitatea de raportare a cazurilor de COVID din județul Suceava.

Prin sentinţa nr. 815 din data de 18.11.2021 Tribunalul Suceava – Secţia de Contencios administrativ şi fiscal a disjuns cererea formulată de reclamantul B.I. privind suspendarea, respectiv anularea Hotărârii nr. 176/08.10.2021 a Comitetului Județean pentru Situații de Urgență al Județului Suceava şi a dispus înregistrarea sub un nou număr de dosar cu repartizarea manuală la completul iniţial investit  C7 F urg.

A admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Suceava – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, referitor la cererea de  suspendare, respectiv de anulare a H.G. nr. 1090/06.10.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 10 octombrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și la capetele de cerere formulate reclamantul B.I., în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă ICCJ – Direcția Națională Anticorupție și Serviciul Teritorial Suceava al DNA și a declinat competenţa de soluţionare  în favoarea Curții de Apel Suceava.

Dosarul a fost înaintat Curţii de Apel Suceava şi a fost înregistrat pe rolul Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal la data de 15.12.2021 sub nr. de dosar 4028/86/2021.

Examinând actele și lucrările dosarului, curtea  a reţinut următoarea situaţie de fapt şi de drept:

Reclamantul B.I. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea mai multor acte administrative adoptate de autorităţile locale şi centrale în contextul pandemiei de Covid 19.

Acţiunea a fost înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Suceava, unde, prin sentinţa nr. 815 din 18.11.2021 s-a dispus disjungerea cauzei şi declinarea în favoarea Curţii de Apel Suceava a capetelor de cerere privind anularea şi suspendarea HG nr. 1090/6.10.2021 privind prelungirea stării de alertă şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de Covid 19, precum şi cerererile formulate în contradictoriu de reclamant cu Parchetul de pe lângă ÎCCJ pentru DNA Bucureşti şi DNA Suceava.

Ca urmare, prezenta instanţă este strict investită relativ la cererea reclamantului în condiţiile şi cu privire la capetele de cerere indicate din hotărârea de declinare, cadrul procesual din punct de vedere al obiectului şi părţilor fiind acela, astfel cum s-a arătat.

Relativ la acestea, potrivit acţiunii introductive, reclamantul a arătat în cererea sa că Guvernul României a fost demis de Parlamentul României la 5.10.2021, astfel starea de alertă care a început la 6.10.2021 este ilegală şi anticonstituţională. A arătat că, criteriile pe baza cărora s-au instituit măsurile pe fondul pandemiei de Covid 19, privind incidenţa cazurilor nu sunt justificate, sunt aplicate eronat, cifrele îmbolnăvirilor nefiind reale, ci fiind raportate incorect, aparatele de testare nefiind verificate metrologic, şi măsurile oricum sunt aplicate disproporţionat în condiţiile în care  pentru 6 oameni cu simptome, sunt blocaţi 1000 de oameni, singura soluţie viabilă fiind aceea de a nu mai exista testare, astfel nu ar mai exista nici pandemie. A susținut că nu sunt justificate nici măsurile vizate precum purtarea măştii în şcoli și că se încalcă astfel art. 22 – 46 din Constituţie.

Soluţionând cu prioritate excepţiile invocate în cauză, în primul rând curtea a admis excepţia invocată de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă ÎCCJ – DNA, a inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect obligarea instituţiilor de cercetare penală la identificarea şi anchetarea conduitei infracţionale legate de emiterea actelor administrative în materia prevenţiei şi combaterii epidemiei de Covid 19.

A reținut curtea că obiect al unei acţiuni în contencios administrativ nu poate fi orice pretenţie, ci acesta trebuie să cuprindă, potrivit art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, solicitarea de anulare a unui act administrativ sau sancţionarea conduitei autorităţii decurgând din refuzul de soluţionare a unei cereri: Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Este de reţinut, aşadar, că potrivit textului legal mai sus citat, obiect al acţiunii de contencios administrativ este actul administrativ, tipic sau asimilat: pe calea contenciosului administrativ, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative tipice sau asimilate. S-a arătat în literatura de specialitate, că numai în acest cadru procesual (punându-se problema anulării unui anume act administrativ/ sancţionării refuzului de emitere a unui anume act administrativ) instanţa este învestită să analizeze existenţa unei atingeri aduse unui drept ori unui interes legitim, nefiind de conceput o cerere de chemare în judecată prin care să se solicite constatarea sau recunoaşterea dreptului sau interesului legitim ori repararea unei pagube, independent de existenţa unei practici administrative vătămătoare, concretizate prin emiterea unui act administrativ nelegal sau prin refuzul de rezolvare a unei cereri, în ambele forme asimilate actului administrativ prin art. 2 alin. 2 din Lege. (G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, Ed. a IIIa, Editura Universul juridic, Bucureşti 2015, pag. 272).

Or, cererea de investigare a unei conduite infracţionale nu se circumscrie sferei contenciosului administrativ, nu poate fi ca urmare cenzurat răspunsul/lipsa de răspuns a autorităţilor pe această cale, dimpotrivă, aparţinând domeniului dreptului penal şi procedurii penale, o atare cerere beneficiază de propriul regim şi reguli în cadrul acestor proceduri.

Curtea a respins apoi excepţiile lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Guvernul României în ce priveşte cererea având ca obiect anulare act administrativ – hotărâre de guvern. A reținut curtea că prin hotărârea criticată au fost luate măsuri generale şi obligatorii prin care au fost restrânse temporar anumite drepturi şi libertăţi, de natură a fi aplicabile şi reclamantului, astfel că acesta justifică un interes direct şi personal în exercitarea dreptului la acţiune. Ca urmare, s-a reținut că cererea reclamantului, deşi vizează prioritar protejarea unui interes legitim public, astfel cum este definit la art. 2 alin. l lit. r din Legea nr. 554/2004, respectiv interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare sau realizarea competenţei autorităţilor publice, cum prin măsurile vizate inclusiv drepturile reclamantului suferă o restrângere faţă de contextul firesc de desfăşurare a relaţiilor sociale, se impune a se recunoaşte acestuia interesul de a acţiona ca persoană vătămată în contencios administrativ conform art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.

În ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, a reţinut curtea că s-a avut în vedere în susţinerea acestei excepţii împrejurarea că obiect al acţiunii l-ar forma doar o hotărâre a autorităţilor locale – CJSU pentru care Guvernul nu ar avea calitatea de emitent, în vreme ce, a observat curtea, obiect al judecăţii îl formează şi anularea unei Hotărâri de Guvern, astfel pentru aceasta din urmă pârâtul justificând calitate corespunzător, ca şi emitent al acesteia.

Astfel, în contextul fenomenului de pandemie de magnitudinea celui cu care societatea internaţională se confruntă, declarat ca atare de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii, la data de 11.03.2020,  autorităţile române au luat măsurile legislative şi administrative necesare pentru prevenirea şi combaterea infectării cu noul coronavirus. Prin Hotărârea CNSU nr. 36/2020 privind constatarea pandemiei de COVID-19 şi stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecţia populaţiei, s-a certificat la nivelul României pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020 (art. 1).

Ca urmare, în conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, a fost instituită starea de alertă, reprezentând răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii.

Curtea a reținut că actul administrativ adoptat şi măsurile în cauză au avut ca temei art. 53 din Constituţie şi Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei Covid 19. Potrivit art. 53 din Constituţie, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune după caz: pentru apărarea securităţii naţionale, a ordinii, sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale, prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată nediscriminatoriu şi fără a duce atingere existenţei dreptului sau libertăţii.

Curtea a apreciat că în cauză sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru legalitatea măsurilor dispuse, respectiv că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus sunt prevăzute de lege şi au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.

Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa constituţională, restrângerea unor drepturi este permisă atunci când aceasta este impusă de necesitatea de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial. De asemenea, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii, iar, potrivit jurisprudenţei CEDO părţile pot lua, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată. De asemenea, potrivit art. 35 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care conţine dispoziţii referitoare la protecţia sănătăţii publice, orice persoană are dreptul de acces la asistenţa medicală preventivă şi de a beneficia de îngrijiri medicale în condiţiile stabilite de legislaţiile şi practicile naţionale.

S-a reţinut că măsurile care limitează drepturile şi libertăţile fundamentale criticate de reclamant au drept scop asigurarea sănătăţii publice. Potrivit art. 34 din Constituţia României, dreptul la ocrotirea sănătăţii persoanei presupune, din partea statului, două obligaţii principale şi anume: de abţinere, respectiv de a nu aduce atingere sănătăţii persoanei prin recurgerea la acţiuni violente/nonviolente, şi de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim. Or aceasta determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetăţenilor, aşadar o nevoie socială imperioasă, în aprecierea căreia autorităţile statului dispun de o marjă de apreciere.

În ceea ce priveşte proporţionalitatea ingerinţei cu scopul legitim urmărit, s-a reţinut că această cerinţă este, de asemenea, întrunită. Astfel, România este parte semnatară a Regulamentului Sanitar Internaţional (2005) adoptat de Adunarea Generală a Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii (OMS), iar prin Hotărârea 758/2009 pentru punerea în aplicare a Regulamentului Sanitar Internaţional 2005 se arată că: art. 3 alin. (1) lit. d) în situaţia alertelor internaţionale, evaluează informaţiile primite de la OMS referitoare la evenimente care ameninţă sănătatea publică şi care evoluează pe teritoriul altui stat, utilizează instrumentul de decizie prevăzut în anexa nr. 2 la RSI 2005 în vederea evaluării riscului de sănătate publică pentru România şi recomandă implementarea măsurilor de sănătate publică de răspuns atunci când este cazul. La nivelul Ministerului Afacerilor Interne îşi desfăşoară activitatea Grupul de suport tehnico – ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, care a fost înfiinţat prin Hotărârea nr. 3/2016 a Comitetului Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, cu scop în monitorizarea alertelor internaţionale emise de Organizaţia Mondială a Sănătăţii şi a stării de pericol pe care o generează pe teritoriul României, gestionarea şi coordonarea intervenţiilor, instruirea personalului competent, în scopul prevenirii şi controlul bolilor cu potenţial foarte ridicat de transmitere şi răspândire pe teritoriul României. Începând cu luna martie 2020, în cadrul şedinţelor acestui Grup au fost prezentate recomandările Ministerului Sănătăţii, ale organismelor internaţionale (Organizaţia Mondială a Sănătăţii, Centrul de Control al Bolilor din China), Institutului Naţional de Sănătate Publică, etc. care trebuie implementate pentru combaterea infecţiilor cu Coronavirus şi au fost discutate măsurile care trebuie aplicate la nivelul fiecărei instituţii. Experţii au analizat experienţa ţărilor grav afectate de evoluţia virusului şi măsurile care au avut impact pozitiv în limitarea răspândirii acestuia şi care au vizat acţiuni în planul sănătăţii publice, concomitent cu limitarea sau întreruperea activităţilor socio-economice neesenţiale, iar grupul de suport a analizat continuu recomandările experţilor.

În concret, actul administrativ atacat a fost adoptat ţinând seama de propunerile din hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, ce la rândul lor au fost elaborate în urma efectuării unei analize minuţioase a factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-COV-2 pe teritoriul României realizată de specialişti în domeniul sănătăţii publice şi a situaţiilor de urgenţă, cu reţinerea factorilor de risc precum: amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel naţional, prin metode specifice de analiză şi calcul, intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate, insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc. Măsurile nu sunt luate în mod absolut, ci urmăresc inclusiv surprinderea situaţiilor de excepţie (precum, de exemplu, relativ la obligaţia de purtare a măştii în situaţiile în care masca de protecţie îngreunează respiraţia persoanei care o poartă), au în vedere instituirea de măsuri pe termene scurte nu pentru vătămarea unor drepturi ci pentru asigurarea posibilităţii de analiză continuă şi adaptare.

Or, în acest context nu se poate reţine că actul administrativ contestat a fost emis prin comiterea un exces de putere, existând respectare a cadrului legal, analiză şi fundamentare.

În ce priveşte reclamantul, acesta a făcut referire la o serie de date şi articole din presa scrisă şi televizată,  a argumentat că măsura nu este utilă, îşi are sorgintea în incompetenţa guvernului, că oricum cazurile de îmbolnăviri au explodat, că de fapt se poate vorbi de un sistem totalitar, care nu permite dreptul la liberă circulaţie, dreptul la învăţătură, dreptul de interacţiune socială, dreptul la sănătate prin purtarea măştii, care oricum nu este utilă, că există grave consecinţe la nivel economic, social şi psihologic, că boala în cauză nu reprezintă o ameninţare pentru viaţă, fatalitatea Covid fiind mult mai redusă, că testele folosite nu au un standard imbatabil. Toate aceste arătări ale reclamantului, dincolo de fapt că ating unele din ele dimensiunea unor afirmaţii ştiinţifice, altele dimensiunea unor dezbateri de opinie, sunt mai curând argumente de oportunitate iar nu de legalitate a măsurilor criticate. Statul de drept presupune, pe de o parte, principiul legalității, fără a se reduce la acesta, şi, pe de altă parte, permite administrației publice să-şi exercite puterea discreționară, respectiv acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale; această putere sau drept de apreciere/ oportunitate, este admis a nu fi nelimitată, însă cenzurarea ei poate interveni numai atunci când este afectată însăşi legalitatea, printr-un mecanism de verificare precum cel deja examinat în cauză, relativ la existenţa unei ingerinţe prevăzute de lege, ce urmăreşte un scop legitim, necesară într-o societatea democratică şi proporţională finalităţii urmărite.

Faţă de considerentele anterior prezentate, curtea a reţinut că prelungirea stării de alertă şi posibilitatea instituirii de către autoritatea pârâtă a măsurilor sanitare restrictive este prevăzută de lege, ingerinţa urmăreşte protecţia sănătăţii – unul dintre scopurile legitime menţionate la art. 8 paragraf 2 din C.E.D.O., fiind necesară într-o societate democratică pentru atingerea scopului respectiv şi proporţională scopului urmărit, nefiind atins justul echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesul reclamantului.

În ce priveşte cererea de suspendare a hotărârii de guvern criticate, curtea a notat că toate cele mai sus arătate constituie tot atâtea argumente în sensul inexistenţei unui caz de îndoială serioasă în ce priveşte legalitatea actului, sens în care cererea de suspendare nu poate fi primită.

Pentru aceste motive, curtea a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind obligarea Parchetului de pe lângă ÎCCJ – DNA la investigaţii şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu structura de parchet ca inadmisibilă, iar în ceea ce priveşte acţiunea în anularea şi suspendarea hotărârii de guvern de prelungire a stării de alertă şi instituire măsuri, respingând mai întâi excepţiile lipsei de interes şi lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Guvern, a respins acţiunea ca neîntemeiată.