Jurisprudența ÎCCJ | Fonduri europene. Evaluarea greșită a proiectului de către autoritatea de finanțare

În condițiile în care părţile contractului de finanţare nu împart riscul efectuării de cheltuieli neeligibile, acesta aparţinând exclusiv beneficiarului, împrejurarea că prin contractul de finanțare au fost prevăzute limite de cheltuieli cu depășirea plafoanelor maximale stabilite în Ghidul solicitantului este lipsită de relevanță juridică asupra legalei constatări a neregulii reprezentată de depășirea de către beneficiar a procentului aferent cheltuielilor de implementare a proiectului.

 Chiar dacă personalul însărcinat cu evaluarea cererilor de finanțare ar fi putut/trebuit să constate în faza anterioară semnării contractului faptul că bugetul propus de către beneficiar este mai mare decât cel prevăzut în Ghidul solicitantului, acest aspect nu produce efecte asupra dreptului autorității de a constata neregula, ci ar putea face, eventual, obiectul unei proceduri pe tărâmul răspunderii disciplinare a personalului implicat în evaluarea cererilor de finanțare, fără efecte, însă, în ceea ce privește caracterul legal al actelor de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Pentru termenul de judecată de la 20 noiembrie 2017, reclamanta a depus la dosarul cauei o precizare prin care comunică instanţei că obiectul litigiului îl constituie procesul verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 5171 din 08.11.2016 cu număr de înregistrare la beneficiar 11.108 din 14.11.2016 aferent proiectului pentru POSDRU/173/6.1/S/148302 şi deciziile referitoare la soluţionarea contestaţiilor îndreptate împotriva procesului verbal.

S-a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării Procesului verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 5171 din 08.11.2016 cu număr de înregistrare la beneficiar 11.108 din 14.11.2016.

S-a respinge ca neîntemeiată acţiunea în contencios administrativ având ca obiect „anulare act administrativ” formulată de reclamanta Comuna “A”, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane – Regiunea Centru Alba Iulia și s-a dispus restituirea către petentă a cauţiunii în cuantum de 50.000,00 lei achitată cu recipisa de consemnare nr.  1196083/1 la X  Bank Fălticeni.

}n ceea ce priveşte motivele de drept care au stat la baza emiterii hotărârii şi care ar trebui să arate părţilor din proces care sunt dispoziţiile legale incidente cauzei pe care instanţa de fond le-a aplicat raportat la situaţia de fapt, conducând astfel la soluţia adoptată, în motivarea sentinţei recurate nu sunt indicate dispoziţiile legale de drept material, pe care se întemeiază hotărârea.

Deosebit de cele expuse mai sus, sentinţa instanţei de fond nu cuprinde nici motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, deşi prin cererea de chemare în judecată am arătat mai multe motive pentru care am considera că decizia şi procesele verbale sunt nelegale.

Motivarea este de esenţa hotărârilor, reprezentând o garanţie pentru părţi că cererile lor au fost analizate cu atenţie. Practica instanţei supreme este orientată în acest sens, afirmând constant că inexistenţa motivării atrage casarea hotărârii, la fel şi o motivare necorespunzătoare. Cu alte cuvinte, o motivare excesiv de succintă sau necorespunzătoare în raport cu complexitatea cauzei echivalează, practic, cu inexistenţa motivării (aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa deja consacrată a Curţii Europene a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil – cauza Van de Hurk c. Ţările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30; hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).

II. Sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a următoarelor norme de drept material, indicate prin cererea de chemare în judecată: art. 2 alin. (1) lit. a), art. 20 alin. (3) lit. b), art. 31 alin. (1), art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 1268, 1269, 1270 alin. (1) Cod civil, art. 1 alin. (5) din Constituţia României, art. 8 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la art. 3 alin. (8) şi (9), art. 4, art. 5 Capitolul B. alin. (3), art. 7, art. 9 alin. (2), art. 14, Anexa 2 din Contractul de finanţare POSDRU/173/6.1/S/148302 cu nr. de înregistrare 244/13.01.2015, împreună cu anexele la aceasta şi prevederile din Ghidul de finanţare: punctul 5 Procesul de evaluare şi selecţie (pag. 25) subpunctul 5.1. Grile de evaluare şi selecţie (pag. 25), precum şi punctul 7. Procesul de contractare (pag. 27) împreună cu Anexa 1: Grila de evaluare Faza A (pag. 30) şi Anexa 2: Grila de evaluare Faza B (pag. 33).

Aceste valori salariate au fost raportate în fiecare cerere de rambursare conform procedurilor impuse de OIR POSDRU totodată fiind însoţite de Anexa 28 “Lista experţilor din echipa de management/implementare” documente care fac precizare la norma de lucru şi tariful orar pentru fiecare expert cuprins în proiect. Astfel pe perioada implementării proiectului sumele nevalidate prin proces verbal contestat nu au fost declarate neeligibile. Raportându-ne la justificarea OIR POSDRU cu referire la plafoanele de salarizare conform ghidului solicitant semnalăm faptul ca nu a fost luat în calcul şi contribuţia angajatorului în cuantum de 48 % la valoarea maximă pe oră prezentată în pagina 5 a prezentului proces verbal

Cheltuielile sunt eligibile fiind susţinute de recomandările din pg.17 a ghidului general ,cap.3.1.3 “Eligibilitatea cheltuielilor” care menţionează ” Taxele şi contribuţiile angajatorului reprezintă cheltuieli eligibile în cadrul POSDRU dar nu sunt incluse în aceste plafoane maximale de referinţă”.

Astfel se impunea recunoaşterea integrală a tarifului pe oră pentru fiecare expert adăugând şi taxele angajatorului în cuantum de 48% la plafoanele menţionate în ghidul solicitantului astfel încât trebuia procedat la recalcularea sumelor pentru fiecare expert transnaţional.

1.2. Contrar celor expuse de instanţa de fond s-a arătat că a recunoscut depăşirea plafoanelor maximale de cheltuieli; ci, din contră, în mod constant a susţinut că, toate cheltuielile aferente proiectului au respectat clauzele contractuale şi s-au încadrat în valorile totale eligibile prevăzută la art. 3 din contract, având în vedere că potrivit art. 1270 Cod civil contractul se impune părţilor cu putere de lege.

In situaţia în care contractul a fost încheiat în mod valabil şi nu a fost anulat de vreo instanţă de judecată, acesta îşi produce efecte juridice şi trebuie dus la îndeplinire întocmai. Art. 12 alin. (2) din contract face referire la cauzele de nulitate a contractului ca fiind orice cauză de neeligibilitate. Or pentru a fi în prezenţa unei cauze de nulitate, aceasta ar trebui să fie constatată de către o instanţă de judecată, ceea ce nu s-a întâmplat.

Totodată, conform art. 1268 alin. (3) Cod civil, clauzele se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar putea produce niciunul; or, în litigiul dedus judecăţii instanţa de fond a anihilat pur şi simplu efectele contractului care are putere de lege între părţi.

Deci după încheierea contractului de finanţare, numai încălcarea unei clauze contractuale poate reprezenta o neregulă săvârşită de beneficiar. Or, cea care încalcă contractul este tocmai pârâta care retrage finanţarea pe care s-a obligat să o asigure în condiţiile contractului, cu titlu nerambursabil.

1.4 Cu referire la depăşirea procentului permis aferent cheltuielilor de tip FEDR de maxim 15% s-a arătat că acesta ar trebui calculat la valoarea total cheltuită şi validată în perioada de implementare a proiectului, susţinerea instanţei de fond potrivit căreia nu ar fi adus critici cu privire la acest aspect fiind nefondată.

1.5. Faţă de susţinerea instanţei de fond potrivit căreia valoarea totală eligibilă se raportează la cheltuielile din proiect şi nu invers cum ar fi afirmat recurenta, şi aceasta este neîntemeiată, pentru argumentul expus mai sus, conform căruia, odată validat bugetul şi cheltuielile menţionate prin cererea de finanţare, nivelul cheltuielilor cuprinse în contract este cel care trebuie să fie respectat.

1.6. Cât priveşte susţinerea potrivit căreia pe de-o parte prin contract – art. 3 alin. (3) – (7) – s-au prevăzut plafoanele garantate maxime pentru eligibilitatea cheltuielilor în discuţie, iar pe de altă parte că, potrivit art. 14 alin. 3 din contract, în cazul unui conflict între anexele contractului de finanţare şi cele din contractul de finanţare, prevederile contractului prevalează, consideră că nici aceasta nu este conformă cu legea.

Cu ocazia evaluării proiectului, înainte de aprobarea cererii de finanţare şi semnarea contractului de finanţare nu a fost semnalată niciuna dintre neregulile semnalate prin Procesul verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 5171 din 08.11.2016 și deci, OIR POSDRU îşi invocă propria culpă în ceea ce priveşte modalitatea de evaluare a proiectului, ştiut fiind că potrivit principiului de drept nemo auditur propriam turpitudine/nallegans, nimeni nu îşi poate invoca propria culpă.

Nerespectarea plafoanelor maxime de referinţă pentru stabilirea eligibilităţii cheltuielilor cu personalul trebuia să conducă la o depunctare a cererii de finanţare, în etapa evaluării, ceea ce de asemenea nu s-a întâmplat; stabilind, în etapa evaluării, că plafoanele maxime au fost respectate, este inadmisibil ca ulterior să se revină şi să se constate că limitele cu cheltuielile de personal nu au fost respectate.

În concluzie, verificarea respectării criteriilor, inclusiv în ceea ce priveşte cuantumul maxim al cheltuielilor a avut loc la momentul evaluării proiectului, astfel încât comuna “A” putea fi verificată doar în ceea ce priveşte neregulile apărute în timpul derulării contractului, după semnarea şi încheierea acestuia.

Nici susţinerea primei instanţe potrivit căreia legislaţia se aplică cu prioritate faţă de contract nu este legală, pentru argumentele expuse mai sus, pe care nu le mai reluăm, deoarece contractul transpune legislaţia şi se aplică părţilor cu putere de lege

2.2. La finalul paragrafului 2, pct. 4 din sentinţă, instanţa de fond, cu privire la motivul de anulare a procesului verbal din cauza incompatibilităţii organului de control, precizează faptul că doar dacă autoritatea cu competenţe de gestionare a fondurilor ar fi avut calitatea de beneficiar s-ar fi aflat într-o stare de incompatibilitate, însă aceste susţineri sunt cauzate de interpretarea eronată şi aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) şi art. 20 alin. (3) lit. b din OUG nr. 66/2011.

În raport de art. 2 alin. (1) din OUG nr. 66/2011 şi art. 9 alin. (2) din contractul de finanţare în cauză nu poate fi reţinută o acţiune sau inacţiune a comunei “A”, deoarece în cauză recurenta nu a făcut decât să depună o cerere de finanţare pentru un proiect al cărui buget a fost prezentat în mod transparent şi detaliat, nefiind semnalate aspecte referitoare la nerespectarea plafoanelor maxime privind cheltuielile.

De observat este faptul că, potrivit legii, neregula poate fi săvârşită şi de autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, după cum se prevede la art. 2 alin. (1) lit. a din OUG nr. 66/2011, situaţie în care devin incidente dispoziţiile art. 20 alin. (3) lit. b din OUG nr. 66/2011.

Aşadar, în condiţiile în care evaluarea proiectului a fost realizată în mod greşit, acţiunea/inacţiunea a fost săvârşită de autoritatea cu competente în gestionarea fondurilor europene, astfel încât procesul verbal este lovit de nulitate absolută deoarece a fost întocmit de către o structură de control incompatibilă, existentă chiar în cadrul autorităţii, în acest sens fiind şi prevederile art. 7 din contract.

3. Nu în ultimul rând şi motivele prezentate la paragraful 2 pct. 6 din sentinţă sunt nelegale, în condiţiile în care se afirmă că prin atitudinea sa autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene nu a încălcat principiul securităţii raporturilor juridice, reglementat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

Din această perspectivă, chiar reale de ar fi susţinerile referitoare la neconformitatea bugetului de cheltuieli propus prin proiect, vina pentru declararea ca eligibil a acestuia aparţine exclusiv pârâtei, care prin prepuşii săi, care au analizat proiectul, a omis a analiza aspectele criticate în acest stadiu, astfel că pentru orice prejudiciu derivând din contract pârâta are doar drept de regres împotriva prepuşilor săi, fără a putea pune în sarcina cocontractantului său vina încheierii neconforme a contractului.

În speţă, subscrisa ne-am obligat la efectuarea unor cheltuieli conform bugetului aprobat, iar pârâta s-a obligat la finanţare până la concurenţa sumei stabilite, astfel încât nu există niciun temei pentru aceasta, care la un interval mai mare de 1 an si jumătate de la încheierea contractului de finanţare şi după implementarea integrală a proiectului finanţat, să modifice baza contractului, declarând neconform bugetul proiectului, acesta fiind unul din elementele principale în analiza eligibilităţii unui proiect.

Cu privire la primul aspect, şi anume sentinţa recurată este nelegală deoarece nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se sprijină soluţia adoptată, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă, instanţa de fond a arătat în cuprinsul considerentelor obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care O se întemeiază soluţia.

În ceea ce priveşte invocarea de către reclamanta recurentă ca motiv de recurs a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, acestea nu pot fi reţinute deoarece simpla nemulţumire cu privire la sentinţa atacată nu este suficientă pentru casarea acesteia, fiind reiterate argumentele cuprinse în încheierea depusă cu ocazia soluționării cauzei în fond.

Reţinând că în cauză nu se contestă formal constatările echipei de control, ci în mod esenţial faptul că aceste constatări nu constituie nereguli în înţelesul art. 2 alin. 1 din O.U.G. nr. 66/2011, Curtea nu va face trimiteri la chestiunile de fapt decât în situaţia în care acestea sunt obiect de dispută între părţi sau sunt necesare clarificări asupra lor.

1. Referitor la depăşirea plafoanelor salariale maximale, potrivit pct. 3.1.3. ultima liniuţă din Ghidul Solicitantului condiţii Generale 2014, nu sunt eligibile „cheltuielile cu personalul implicat în implementarea proiectului, care depăşesc plafoanele maximale de referinţă precizate în prezentul ghid”, prevederi care se coroborează cu cele citate de organul de soluţionare a contestaţiei, pct. 3.14 din ghid, conform cărora plafoanele maxime de referinţă ale cheltuielilor cu personalul reprezintă valori maxime nerambursabile de către AMPOSDRU.

Cum în tabelul conţinut de procesul verbal de constatare nereguli rezultă că salariile brute achitate experţilor au depăşit plafoanele salariale maximale, aspect necontestat de către reclamantă, diferenţa de salarii achitată acestor persoane constituie cheltuială neeligibilă în conformitate cu dispoziţiile Ghidului Solicitantului.

Cât priveşte taxele şi contribuţia angajatorului, acestea nefiind incluse în plafoanele maximale de referinţă, eligibilitatea lor putea fi eventual discutată în cadrul altui capitol în cazul în care ar fi fost prevăzute separat în buget.

Prin această critică, reclamanta ridică o problemă delicată, respectiv care este responsabilitatea autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene şi care sunt efectele dintre părţi, în cazul în care, având la îndemână toată documentaţia depusă de beneficiar în considerarea criteriilor enunţate în cadrul programului şi făcute publice pe canalele oficiale de comunicare, autoritatea acceptă încheierea contractelor de finanţare deşi bugetul propus de beneficiar, buget care devine anexă la contractul de finanţare conţine cheltuieli care depăşesc plafoanele maximale stabilite prin Ghidul solicitantului sau prevederile legale incidente, prevederi care sunt uneori expres indicate prin contract.

Pornind de la principiul consacrat de art. 5. A1) din contract, potrivit căruia beneficiarul are responsabilitatea pentru implementarea proiectului şi reţinând că eligibilitatea cheltuielilor nu este subordonată exclusiv prevederilor contractuale ci prioritar dispoziţiilor legale prevăzute la art. 4 din contract (Eligibilitatea cheltuielilor), adică prevederile H.G. nr. 758/2007, OMMFPS şi MFP nr. 117/2170/2010 şi Ghidului solicitantului, s-a reţinut că părţile contractului de finanţare nu împart riscul efectuării de cheltuieli neeligibile, acesta aparţinând exclusiv beneficiarului. Sigur, Curtea nu poate tranşa în cadrul acestui litigiu problema responsabilităţii persoanelor care au verificat documentaţia şi nu au observat inadvertenţele care ar fi dus, aşa cum se arată la punctul 4 din contestaţie, la depunctarea cererii de finanţare (pagina 25 din Ghidul solicitantului – Faza B – Criterii de selecţie), lucru care în cauză nu a avut loc, dar aceasta constituie eventual o chestiune de răspundere disciplinară a persoanelor respective care nu are efect asupra legalităţii şi temeiniciei actelor administrative contestate în prezenta cauză.

Faptul că sumele solicitate cu titlul de cheltuieli de implementare a proiectului ar fi fost validate şi achitate în cazul a 13 cereri de rambursare şi 7 cereri de plată este irelevant în cauză pentru bunul motiv că acestea se încadrau la momentul respectiv în procentul maxim de 25% stabilit prin dispoziţiile legale anterior amintite şi în prevederile art. 3 pct. 4 din contractul de finanţare, acestea putând fi respinse abia după atingerea acestui maxim.

3. în ceea ce privește depăşirea procentului permis aferent cheltuielilor de tip FEDR de maxim 15%, în lipsa unor critici concrete cu privire la acest tip de cheltuieli, Curtea a reţinut că răspunsul dat de autoritate în soluţionarea contestaţiei administrative reflectă aplicarea dispoziţiilor art. 3 alin. 8 din contractul de finanţare, în sensul că procentul de maxim 15% pentru cheltuieli de tip FEDR se raportează, nu la valoarea eligibilă estimată a contractului, ci la valoarea validată de OIRPOSDRU.

4. Cu privire la înţelesul şi aplicabilitatea art. 31 alin. 1 din OUG nr. 66/2011, s-a reținut că argumentul inserat de autoritate în decizia de soluţionare a contestaţiei administrative, el afectează raţionamentul emitentului din decizia de soluţionare a contestaţiei dar nu şi procesul verbal de constatare nereguli, care este actul administrativ supus în mod esenţial criticilor reclamantei.

În ce priveşte aplicarea principiului „nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, traducerea adagiului este inexactă şi folosirea lui inadecvată, pentru că „turpitudinem” trimite la incorectitudine (indecentă în limbaj comun) şi nu la vinovăţie.

Cu alte cuvinte, OIRPOSDRU poate să constate şi să sancţioneze nereguli  şi după verificarea şi evaluarea proiectului, chiar dacă ar fi putut/trebuit să le constate în faza anterioară semnării contractului, „scăpările” personalului putând fi eventual sancţionate în procedura răspunderii disciplinare a personalului implicat, tocmai în considerarea nerespectării acelor prevederi ale Ghidului solicitantului indicate de reclamantă în ce priveşte modul de punctare a cererii de finanţare.

În ceea ce priveşte posibilitatea ca neregula să fi fost săvârşită de către autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, ceea ce în cauză ar atrage incompatibilitatea structurii de control din cadrul acesteia în efectuarea controlului, Curtea observă că incompatibilitatea poate interveni doar în cauza în care autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene ar avea calitatea de beneficiar sau ar putea fi stabilită ca debitor. Cum în cauză autoritatea nu avea calitatea de beneficiar şi nici nu s-au indicat circumstanţele în care ar fi putut deveni debitor, alegaţiile pe chestiunea incompatibilităţii structurii de control constituie doar o încercare de distragere a atenţiei.

5. Premisele raţionamentului propus la acest punct fiind false, concluzia nu poate fi altfel decât falsă. Astfel, alineatele (8) şi (9) ale art. 3 din contract folosesc sintagmele valoare totală eligibilă şi cheltuieli totale eligibile validate tocmai pentru a sublinia că valoarea eligibilă estimată este maximul finanţării ce poate fi acordată dar nu este în mod necesar cea care va fi în fapt acordată, eligibilitatea sau neeligibilitatea cheltuielilor evidenţiate în buget determinând în final valoarea totală eligibilă validată. Cu alte cuvinte, valoarea totală eligibilă se raportează la cheltuielile din proiect şi nu invers, cum afirmă reclamanta.

Cât priveşte susţinerea potrivit căreia respectarea bugetului care, prin semnarea contractului a devenit anexă la acesta, era obligatorie pentru reclamantă din momentul încheierii contractului, Curtea observă, pe de o parte, că prin contract (art. 3 alin. 3 – 7 ) s-au prevăzut plafoanele garantate maxime pentru eligibilitatea cheltuielilor în discuţie, iar pe de altă parte că, potrivit art. 14 alin. 3 din contract, în cazul unui conflict între anexele contractului de finanţare şi cele din contractul de finanţare, prevederile contractului prevalează.

6. În ce priveşte principiul securităţii juridice pretins a fi afectat prin poziţia pârâtei, acesta ar fi fost în discuţie dacă autoritatea cu atribuţii în gestionarea fondurilor europene nu ar fi avut dreptul de control în ce priveşte acordarea şi utilizarea acestor fonduri. Afirmaţiile reclamantei sunt de ordin general şi ignoră substanţa principiului. Pentru că, a avea o aşteptare legitimă din partea administraţiei este necesar ca acea administraţie să se fi comportat deja în acelaşi fel într-un număr însemnat de situaţii similare. Or, în chestiunea fondurilor europene autoritatea cu competenţe în domeniu afirmă constant că responsabilitatea pentru implementarea proiectului aparţine exclusiv beneficiarului, că neregulile pot fi sancţionate pe toată durata implementării proiectului şi ulterior, în interiorul termenului de prescripţie, că eligibilitatea cheltuielilor este condiţionată nu numai de respectarea prevederilor contractului de finanţare dar şi a diverse acte normative ce reglementează domeniul specific în care este încheiat contractul, ghidul solicitantului şi alte dispoziţii legale.

Aşadar, simplul fapt că autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene a verificat o cerere de finanţare şi un proiect, acordând finanţarea solicitată nu este de natură a crea o aşteptare legitimă pentru suficientul motiv că „administraţia” nu a avut un alt comportament în situaţii similare.

Astfel, în raport de dispozițiile precitate, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Or, în aceste condiţii, este de observat că, hotărârea instanţei de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt și textele de lege incidente în cauză, reprezentând, așadar, o motivare în fapt şi în drept a sentinţei, instanţa de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar. De altfel, ”considerentele hotărârii judecătorești trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicții, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele și menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere și a exclude arbitrariul” (I. Leș, Noul Cod de procedură civilă, vol. I 2011, p. 548).

Și, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. 11/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele. În ceea ce privește motivaţia, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă şi buna înţelegere a hotărârii.

Pe de altă parte, această obligaţie a instanţelor judecătoreşti de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument  invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudenţa CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 şi paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state.

Mai exact, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 şi paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în acțiunea introductivă. 

Or, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Relativ la cel de-al doilea motiv de casare avut în vedere de către recurentă, art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., Înalta Curte reține următoarele:

1.2. Deși s-a susținut că instanța de fond ar fi reținut, în mod eronat, că reclamanta ar fi recunoscut depășirea plafoanelor maximale de cheltuieli, Înalta Curte apreciază că acest aspect este nerelevant în cauză, în condițiile în care nu afectează raționamentul judecătorului fondului, nefiind determinat în formarea convingerii cu privire la soluția împărtășită.

1.3. Relativ la susținerea recurentei potrivit căreia instanța de fond ar fi reținut, în mod nelegal, că eligibilitatea cheltuielilor nu este subordonată exclusiv prevederilor contractuale ci, prioritar prevederilor legale avute în vedere de art. 4 din Contract, Înalta Curte apreciază că netemeinicia acestui argument rezidă în eroarea de logică formală pe care recurenta o utilizează, prevalându-se de argumente eronate.

Este cert, în acest sens, că în raport de prevederile art. 1270 alin. (1) C.civ., ,,Contractul valabil încheiat are putere de lege între părțile contractante.”; însă nu este mai puțin adevărat că falsul silogism promovat de către recurentă nu poate ocoli dispoziția înscrisă în art. 4 din Contractul de finanțare, potrivit căruia eligibilitatea cheltuielilor angajate pe perioada de implementare a proiectului este condiționată de respectarea prevederilor legale ale H.G. nr. 759/2007, ale Ordinul comun M.M.F.P.S. și M.F.P. nr. 1117/2170/2010, ale Ghidului solicitantului și ale întregii legislații la care face trimitere textul articolului.

În aceeași măsură și art. 1268 alin. (3) C.civ., invocat de recurentă – Clauzele se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar putea produce niciunul. – trebuie interpretat în sensul că efectele juridice (și, implicit drepturile și obligațiile părților), născute urmare a încheierii contractului nu pot fi decât cele conforme cu legea, în sens larg, dat de art. 4 din Contractul de finanțare. Această concluzie se impune în raport de art. 1267 C.civ., potrivit căruia ,,Clauzele se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înțelesul ce rezultă din ansamblul contractului.”.

De altfel, preemțiunea dispozițiilor legislației aplicabile în materie, față de prevederile contractuale se desprinde și din art. 5 alin. (1) din Contractul de finanțare, care instituie răspunderea exclusivă a reclamantei în ceea ce privește implementarea proiectului; neregula, în sensul art. 2. alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 fiind reprezentată de ,,orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții” (subl. ns.). Se observă, așadar, că neregula este circumscrisă, potrivit definiției legale de mai sus, și prevederilor contractelor ori a altor angajamente legal, care însă se impun a fi încheiate cu respectarea dispozițiile naționale și/sau europene. Și, nicidecum în disprețul acestora.

Și, nu în ultimul rând, după cum s-a arătat și în cuprinsul întâmpinării, din perspectiva prevederilor art. 15 alin. (2) din Contractul de finanțare, semnarea acestuia nu reprezintă, în mod automat, obligația necondiționată a AMPOSDRU/OIR POSDRU Regiunea Centru, de a finanța până la finalizarea proiectului, valoarea angajată în cazul menționat mai sus.

1.4. – 1.6. În ceea ce privește depășirea procentului permis aferent cheltuielilor de tip FEDR de maxim 15%, s-a susținut de către recurentă că aceasta ar fi trebuit calculată la valoarea total cheltuită și validată în perioada de implementare a proiectului și, nu la valoarea cheltuielilor din proiect, după cum a susținut prima instanță, Înalta Curte reține următoarele:

În ceea ce privește modul de stabilire a cheltuielilor de tip FEDR, este de observat că dispozițiile cuprinse în art. 3 alin. (6) din Contractul de finanțare, ,,Valoarea cheltuielilor de tip FEDR va fi acordată în procent de maxim 15% din valoarea totală eligibilă a proiectului”; sunt în acord cu cele ale  pct. 4.4.1 Cerințe obligatorii privind bugetul cererii de finanțare, din Condiţii specifice –Cerere de propuneri de proiecte nr. 173 „Dezvoltarea economiei sociale” –, care prevede că ,,Procentul cheltuielilor de tip FEDR (maxim 15% din valoarea eligibilă) se calculează la nivel de proiect”.

Rezultă, așadar, că valoarea de referință în raport de care urmează a se calcula procentul permis, aferent cheltuielilor FEDR, este valoarea totală eligibilă validată a proiectului.

Această din urmă valoare, așa cum a fost definită de art. 3 alin. (6) din Contractul de finanțare, se impune a fi avută în vedere și din perspectiva art. 14 alin. ultim din Contract, care stabilește aplicarea prioritară a acestor dispoziții contractuale – art. 3 alin. (6) – în dauna prevederilor Anexelor contractului de finanțare. Cu referire la această interpretare, deși recurenta susține că aceasta ar fi contrară legii, Înalta Curte apreciază că sunt aplicabile considerentele expuse la pct. 1.3. de mai sus.

2. 1. Recurenta a susținut că prevederile art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, la care s-au făcut referire în cuprinsul Deciziei nr. 5670/21.12.2016 nu sunt aplicabile în cauză, având în vedere că activitatea de constatare a neregulilor trebuia să fie limitată, în cauză, la aspecte ulterioare încheierii contractului, legate de modul de implementare a proiectului.

Este însă de observat că, după cum a reținut și prima instanță, acest argument din cuprinsul deciziei de soluționare a contestației nr. 5323/22.11.2016, nu poate conduce, per se, la nelegalitatea actului administrativ fiscal atacat, în condițiile în care, pct. 7.5. – Nereguli – din Ghidul solicitantului prevede că ,,O neregulă sau o fraudă poate fi identificată atât pe parcursul cât şi ulterior finalizării implementării proiectului.”. Mai mult, chiar art. 9 din Contractul de finanțare prevede că, constatarea neregulilor, stabilirea acestora și recuperarea sumelor plătite necorespunzător se realizează conform prevederilor legale, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 875/2011.

Or, în raport de scopul activităților de constatare a neregulilor, de natura celor avute în vedere de art. 1 din O.U.G. nr. 66/2011, așa cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv ,,activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente … în vederea stabilirii existenței unei nereguli”, este cert că limitările care pot fi aduse acestor activități pot viza, potrivit economiei legii (în speță, ordonanța de urgență), doar restrângeri temporale, de felul celei reglementate de art. 45 alin. (1), potrivit căreia ,,Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare.”.

Așa fiind, nici susținerea recurentei potrivit căreia OIR POSDRU, prevalându-se de propria turpitudine, a procedat la identificarea de nereguli (care trebuiau depistate cu ocazia verificării și evaluării proiectului și, nu ulterior, în etapa implementării proiectului) nu poate fi reținută, întrucât stabilirea neregulii a avut loc în condițiile nerespectării de către reclamantă a legislației comunitare și naționale în materie, prin calcularea unor plafoane maximale nelegale.

2.2. În ceea ce privește pretinsa aplicare greșită a legii de către instanța de fond – art. 3 alin. (1), respectiv a art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 – Înalta Curte reține următoarele:

În primul rând este de remarcat că prima instanță a apreciat că autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene nu a avut calitatea de beneficiar – ipoteza prevăzută de art. 20 alin. (1) lit. a) din ordonanță – și nici nu au fost indicate circumstanțele în care ar fi putut deveni debitor – ipoteza prevăzută de art. 20 alin. (1) lit. b) din ordonanță; astfel că nu este vorba despre nicio fractură logică a raționamentului primei instanțe, care a făcut aceste scurte aprecieri asupra celor două situații imaginate de către legiuitor.

În raport de prevederile art. 20 alin. (1) din ordonanță – ,,În cazul în care structura de control este organizată în interiorul autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, atunci aceasta este incompatibilă în ceea ce privește constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare” (subl. ns.) – este de remarcat că textul de lege precitat are în vedere strict situația în care structura de control face parte din autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene; și nicidecum situația din prezenta cauză, când se reclamă nulitatea procesului verbal pentru că autoritatea ar fi evaluat eronat proiectul, pe de o parte, și, ar fi constatat și existența neregulii, pe de altă parte.

După cum a arătat și pârâta prin întâmpinare, reclamanta este în eroare cu privire la interpretarea acestui text de lege – art. 20 alin. (1) din ordonanță – pentru că, în speță, nu este de vorba incompatibilitatea pârâtei, prin prisma acțiunii/inacțiunii structurii sale de control asupra reclamantei ci, despre apartenența  structurii de control la autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene.

3. În ceea ce privește susținerea recurentei potrivit căreia pârâta, prin conduita sa, ar fi încălcat principiul securității raporturilor juridice, reglementat de art. 1 alin. (5) din Constituție, Înalta Curte apreciază că nici acest motiv de nelegalitate nu este întemeiat.

Principiul securității juridice/stabilității raporturilor juridice este în strânsă legătură cu ,,incertitudinea – fie ea legislativă, administrativă sau rezultând din practici aplicate de autorități – este un factor important de luat în seamă la evaluarea conduitei statului” (§ 26, Cauza Tudor Tudor împotriva României), cu faptul că „lipsa unei coerențe legislative și jurisprudența contradictorie […] au creat un climat general de insecuritate juridică” ((§ 27); însă potrivit statuărilor C.J.U.E., “legislația comunitară trebuie să fie certă și aplicarea acesteia să fie previzibilă pentru persoanele cărora le este adresată. Această cerință de certitudine juridică trebuie să fie respectată cu atât mai strict în cazul normelor care pot genera consecințe financiare, astfel încât persoanele vizate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor impuse asupra lor” (§. 18 din Hotărârea din 15 decembrie 1987, Irlanda/Comisia, 325/85).

Însă, în materia fondurilor europene, după cum rezultă și din preambulul O.U.G. nr. 66/2011 (adoptarea unor măsuri de sprijin pentru asigurarea unei bune gestiuni financiare a fondurilor europene), este certă incidența principiului bunei gestiuni financiare, expres reglementat atât în Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (“TFUE”), cât și în Regulamentul (UE) Nr. 966/2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (UE) Nr. 1605/2002 (“Regulamentul (UE) nr. 966/2012”).

Astfel, Regulamentul (UE) nr. 966/2012 stabilește că principiul bunei gestiuni financiare, presupune obligația statelor membre de a utiliza creditele în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, și anume în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității: principiul economiei prevede că resursele utilizate să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvate și la cel mai bun preț, principiul eficienței privește raportul optim între resursele utilizate și rezultatele obținute, în timp ce principiul eficacității privește îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea rezultatelor scontate.

Așadar, din această perspectivă, nu se poate susține, cu suficient temei, o pretinsă incertitudine/incoerență în reglementarea materie fondurilor europene și, cu atât mai puțin, o lipsă de previzibilitate a conduitei statului, după cum se desprinde aceasta din actele normative aplicabile în materie sau din clauzele contractului de finanțare însușit de către reclamantă.

De altfel, tocmai specificul mecanismului de absorbție a fondurilor externe nerambursabile presupune, după cum a reținut și prima instanță, că ,,responsabilitatea pentru implementarea proiectului aparține exclusiv beneficiarului, că neregulile pot fi sancționate pe toată durata implementării proiectului și ulterior, în interiorul termenului de prescripție, că eligibilitatea cheltuielilor este condiționată nu numai de respectarea prevederilor contractuale contractului de finanțare dar și a diverse acte normative ce reglementează domeniul specific în care este încheiat contractul, ghidul solicitantului și alte dispoziții legale.”.

Așadar, pretinsa încălcare a principiului stabilității raporturilor juridice nu a fost probată, în cauză, prin prisma considerentelor precedente, întrucât prioritatea respectării principiului bunei gestiuni financiare, este de netăgăduit.

---