Norme incidente: O.U.G. nr. 77/2011, art. 9 alin. (2) și art. 16 alin. (1)
(a) Prețul de vânzare cu amănuntul trebuie luat în calcul la stabilirea consumului de medicamente, având în vedere inclusiv împrejurarea că, tot raportat la acest preț, se decontează și consumul de medicamente din Fondul național unic de asigurări de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătăţii. Prin urmare, este legală includerea adaosurilor comerciale percepute în lanțul de distribuție în baza de calcul a contribuției claw-back.
(b) Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, începând cu data de 1octombrie 2011, procedurile de administrare a creanțelor reprezentând contribuția clawback datorată de deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor sau de reprezentanții legali ai acestora vor fi continuate de Agenția Națională de Administrare Fiscală. Prin urmare, cum Agenția Națională de Administrare Fiscală are competența de a dispune asupra cererii de restituire a taxei nedatorate, potrivit prevederilor Codului de procedură fiscală, Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu are calitate procesuală pasivă pe capătul de cerere având ca obiect restituirea sumelor plătite nedatorat cu titlu de contribuție clawback. – I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 4265 din 9 septembrie 2020
1. Acțiunea judiciară
Prin acţiunea înregistrată la data de 11.03.2016 pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC “A” SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti:
- 1. anularea Notificării nr. P/7131/30.07.2015, respectiv a datelor furnizate privitoare la valoarea procentului „p” pentru trimestrul II 2015, de 23,97 % din consumul de medicamente suportat de Fondul National Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, aferente deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţă (DAPP) – „A” , „B” şi A P;
- 2. anularea răspunsului la contestaţia administrativă nr. P7131/07.09.2015;
- 3. obligarea pârâtei CNAS la rectificarea şi recomunicarea datelor referitoare la consumul centralizat de medicamente, prin eliminarea erorilor şi adaosurilor comerciale;
- 4. obligarea ambelor pârâte la restituirea sumei de 15.838.874 lei, achitate nedatorat;
- 5. obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentința civilă nr. 3646/2016 din 21 noiembrie 2016, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a respins cererea de restituire a sumei achitate cu titlu de contribuţie, îndreptată împotriva acestui pârât, pentru lipsa calităţii procesuale pasive; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâta ANAF – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti; a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta SC “A” SRL, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi a anulat în parte notificarea nr. P/7131/30.07.2015 şi adresa conţinând răspunsul la contestaţia administrativă nr. P/7131/07.09.2015, în sensul excluderii din valoarea consumului a sumei de 5,12 lei corespunzătoare CIM W08738002 (medicamentul „X” 1 mg), astfel cum a fost aceasta raportată eronat de CAS Dolj; a respins capetele de cerere având ca obiect obligarea pârâtei CNAS la rectificarea şi recomunicarea datelor referitoare la consumul centralizat de medicamente, prin eliminarea erorilor şi adausurilor comerciale, precum şi obligarea la restituirea sumei achitate cu titlu de contribuţie aferentă Trimestrului II 2015, ca nefondate.
De asemenea, a obligat pârâta CNAS la plata cheltuielilor de judecată, în sumă de 1000 lei, constând în taxă judiciară de timbru şi parţial onorariu avocat.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinței au declarat recurs toate părțile litigante.
3.1. Recurenta S.C. “A” S.R.L. a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii judecătorești și, în urma rejudecării acțiunii, admiterea acțiunii.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., recurenta a formulat critici de nelegalitate prezentate la filele 16-28 dosar.
3.2. Recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, în sensul respingerii acțiunii reclamantei în totalitate. Criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ. au fost indicate la filele 7-11 dosar.
3.3. Recurenta Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, în reprezentarea Administrației Fiscale pentru Contribuabili Mijlocii București, a solicitat admiterea recursului, admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive și, în consecință, respingerea acțiunii formulate în contradictoriu cu această parte.
4. Apărările formulate în cauză
Recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinări la recursurile promovate de S.C. “A” S.R.L. și Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, în reprezentarea Administrației Fiscale pentru Contribuabili Mijlocii București, prin care a solicitat respingerea acestora ca nefondate.
5. Soluția instanței de recurs
Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., a apărărilor expuse în întâmpinările depuse la dosar, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reține:
Așa cum s-a precizat la pct. 1 al acestei decizii, prin cererea dedusă judecății, în temeiul dispozițiilor art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, art. 8 alin. (1) și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, recurenta–reclamantă S.C. “A” S.R.L. a solicitat instanței specializate:
- – anularea Notificării nr. P/7131/30.07.2015 și, implicit, a datelor furnizate privitoare la valoarea procentului “p” pentru trimestrul II 2015, de 23,97 % din consumul de medicamente suportat de Fondul National Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferente Deţinătorului de autorizaţie de punere pe piaţa (DAPP) – „A”, dd, „B”și „AP”;
- – anularea răspunsului la contestaţia administrativă nr. P7131/07.09.2015;
- – obligarea recurentei-pârâte CNAS la rectificarea și recomunicarea datelor referitoare la consumul centralizat de medicamente, prin eliminarea erorilor/și adaosurilor comerciale;
- – obligarea recurentelor-pârâte CNAS și Agenția Națională de Administrare Fiscală la restituirea sumei de 15.838.874 lei achitată nedatorat.
Conform celor menționate la pct. 2 al deciziei de față, prima instanță:
- – a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate și a respins cererea de restituire a sumei achitate cu titlu de contribuție clawback formulată în contradictoriu cu această pârâtă;
- – a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București;
- – a admis în parte acțiunea reclamantei;
- – a anulat în parte Notificarea nr. P/7131/30.07.2015 și adresa reprezentând răspunsul la contestaţia administrativă nr. P/7131/07.09.2015, în sensul excluderii din valoarea consumului a sumei de 5,12 lei, corespunzătoare CIM W08738002 (medicamentul „X” 1 mg), astfel cum aceasta a fost raportată eronat de către CAS Dolj;
- – a respins capetele de cerere având ca obiect obligarea pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate la rectificarea și recomunicarea datelor referitoare la consumul centralizat de medicamente, prin eliminarea erorilor și adaosurilor comerciale, precum și obligarea la restituirea sumei achitate cu titlu de contribuție aferentă trimestrului II 2015, ca nefondate;
- – a obligat pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate să plătească reclamantei suma de 1.000 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
5.1. Referitor la recursul formulat de S.C. “A” S.R.L.
5.1.1. În legătură cu includerea eronată în anexa la Notificarea nr. P/7131/30.07.2015 a medicamentelor “Y” 400 mg, identificat cu CIM W59853002 şi “Y” 100 mg, identificat cu CIM W59852005, Înalta Curte constată faptul că recurenta reia fidel și în bloc argumentele exprimate în fața primei instanțe, considerând că soluția pronunțată este nelegală doar pentru că instanța nu a împărtășit punctul său de vedere pe chestiunea litigioasă. Însă, toate aceste aspecte vizează temeinicia și sunt inadmisibile în recurs, întrucât nu se contestă legalitatea sentinței curții de apel, ci se urmărește reantamarea fondului cauzei, ceea ce legea nu permite.
5.1.2. Critica recurentei ce vizează includerea nelegală a adaosurilor comerciale din întregul lanț de distribuție în valoarea consumului individual de medicamente comunicat acesteia prin actul administrativ contestat este nefondată.
Astfel, instanța constituțională a analizat în jurisprudența sa excepțiile de neconstituționalitate vizând dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății și, în special, art. 1, art. 3, art. 5 și art. 6 din acesta, astfel cum a fost modificată și completată de O.G. nr. 17/2012 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare, prin raportare la art. 16 alin. (1) și art. 56 alin. (2) din Legea fundamentală.
În concret, în legătură cu prevederile art. 16 alin. (1), Curtea Constituțională a arătat că: “nu există discriminare în ceea ce privește plata contribuției trimestriale între deținătorii autorizației de punere pe piață, obligați la plata acesteia, și ceilalți operatori implicați pe lanțul de distribuție, respectiv distribuitorii (angrosiști) și furnizorii (farmaciile), întrucât, pe de o parte, distribuitorii și farmaciile nu sunt beneficiari ai autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, ci simpli prestatori de servicii pentru care sunt îndreptățiți la încasarea unui tarif, aceștia nefiind parte în convenția încheiată cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar, pe de altă parte, aceștia sunt supuși sistemului fiscal general, fiind ținuți de impozitele și taxele care se percep asupra rezultatelor activităților pe care le prestează” (a se vedea pct. 34 din Decizia Curții Constituționale nr. 789/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 126 din 17.02.2016).
Curtea a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii contravaloarea medicamentelor vândute (deci, în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru activitatea respectivă acești subiecți practică un adaos comercial negociat cu deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor, fiind, prin urmare, firesc ca acest adaos să fie plătit de către deținătorii de APP (a se vedea pct. 35 din Decizia anterior nominalizată).
În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor art. 56 alin. (2) din Constituție, care reglementează principiul justei așezări a sarcinilor fiscale, instanța specializată a reținut că: “spre deosebire de distribuitorii și farmaciile care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor, au certitudinea vânzării și încasării contravalorilor lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție, cu excluderea celorlalte categorii de operatori economici menționate, care nu beneficiază de aceste avantaje. Formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției dă expresie, așadar, acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia și avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deținătorilor de APP.” (a se vedea pct. 39 din Decizia mai sus arătată).
În plus, instanța constituțională a precizat că: “Ministerul Sănătății stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman, cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC). În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit, așadar, modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal, este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, în consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus.” (a se vedea pct. 40 din Decizia anterior nominalizată).
Ca atare, în raport de aceste considerente obligatorii ale Deciziei Curții Constituționale nr. 789/2015, instanța de control judiciar reține că prețul de vânzare cu amănuntul trebuie luat în calcul la stabilirea consumului de medicamente, având în vedere și împrejurarea că, tot raportat la acest preț, se și decontează consumul de medicamente din Fondul național unic de asigurări de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii.
Prin urmare, sentința atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii speciale în ceea ce privește includerea adaosurilor comerciale percepute în lanțul de distribuție în baza de calcul a contribuției pentru trimestrul II 2015.
5.1.3. Critica recurentei ce vizează soluționarea greșită a excepției lipsei calității procesuale pasive a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pe capătul de cerere având ca obiect restituirea sumelor plătite nedatorat cu titlu de contribuție clawback este nefondată.
Recurenta susține faptul că, în raport de prevederile art. 9 din O.U.G. nr. 77/2011, contribuția clawback este administrată de Agenția Națională de Administrare Fiscală, dar veniturile sunt proprii Ministerului Sănătății prin Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
Înalta Curte apreciază că motivația prezentată în cadrul sentinței justifică pe deplin soluția pronunțată asupra acestei excepții.
Într-adevăr, potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, începând cu data de 1 octombrie 2011 (când acestea au intrat în vigoare), procedurile de administrare a creanțelor reprezentând contribuția clawback datorată de deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor sau de reprezentanții legali ai acestora vor fi continuate de Agenția Națională de Administrare Fiscală și, în consecință, subrogarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală intervine numai pentru procedurile de administrare a creanțelor, iar nu și în ceea ce privește stabilirea acestora anterior datei respective, pentru care competența aparținea Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. În mod indiscutabil, noțiunea de “administrare a creanței”, avută în vedere de prevederile art. 9 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, se referă numai la procedura de încasare și de executare silită a creanțelor deja stabilite și nu poate fi extinsă pentru operațiunile juridice premergătoare de constatare a existenței și întinderii creanței care au ca obiect individualizarea procentului de contribuție, a bazei de calcul, respectiv calcularea efectivă a sumei datorate cu titlu de taxă de clawback și comunicarea acesteia către debitor, acestea din urmă fiind atribuții exclusive ale Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.
Această concluzie se impune față de reglementarea cuprinsă în art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, în care se precizează în mod expres faptul că: “Pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele de care beneficiază asigurații în tratamentul ambulatoriu, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, și pentru medicamentele de care beneficiază asigurații în tratamentul spitalicesc, vândute anterior intrării în vigoare a prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, contribuția datorată potrivit art. 3631 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, se stabilește de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și se plătește conform reglementărilor legale în vigoare la data vânzării acestora.”
Așadar, pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, vândute anterior intrării in vigoare a prevederilor ordonanței aflate în discuție, Casa Națională de Asigurări de Sănătate are competența de a stabili contribuția reglementată de dispozițiile art. 3631 din Legea nr. 95/2006.
De altfel, faptul că Agenția Națională de Administrare Fiscală nu are decât atribuții de administrare a creanțelor rezultă cu evidență și din prevederile art. 9 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.
Față de considerentele de fapt și de drept anterior expuse, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanțe în sensul că Agenția Națională de Administrare Fiscală este competentă cu privire la administrarea creanțelor ce reprezintă contribuția clawback; ca atare, aceasta are competența de a dispune și asupra cererii de restituire a taxei nedatorate, potrivit prevederilor O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală (în vigoare în perioada de referință). Ca atare, Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu are calitate procesuală pasivă pe capătul de cerere având ca obiect restituirea sumelor plătite nedatorat cu titlu de contribuție clawback.
5.2. Referitor la recursul formulat de Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, în reprezentarea Administrației Fiscale pentru Contribuabili Mijlocii București
Recurenta arată faptul că în mod greșit prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a DGRFP București – Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii, deoarece restituirea sumelor plătite cu titlu de taxă clawback trebuie făcută de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întrucât aceste sume intră în conturile sale.
Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de primă instanță cu privire la excepția analizată este corectă, în raport de considerentele prezentate la pct. 5.1.3. din decizia de față.
Ceea ce interesează în cauza de față este persoana îndreptățită să se pronunțe asupra cererii de restituire a contribuției clawback achitată nedatorat, iar aceasta este ANAF, prin DGRFP București. Cu alte cuvinte, nu prezintă relevanță destinația sumei plătite în temeiul O.U.G. nr. 77/2011.
În consecință, recursul este nefondat.
5.3. Referitor la recursul formulat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate
5.3.1. Recurenta menționează faptul că instanța de fond a eludat dispozițiile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, în condițiile în care în urma soluționării contestației administrative a procedat la diminuarea valorii raportate pentru codul corect CIM W 08648002 în loc de CIM W 08738002 de la 16,68 lei la suma de 11,56 lei, întrucât diferența de 5,12 lei nu a fost susținută de documente contabile.
Critica recurentei este nefondată.
Într-adevăr, potrivit art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, în cazul soluționării contestațiilor până la termenul de plată prevăzut la art. 5 alin. (8), se vor plăti contribuțiile aferente noilor sume comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar în cazul depășirii acestui termen, se vor face regularizări la următoarele termene de plată.
Însă, recurenta că nu a probat faptul că a aplicat dispoziția normativă anterior citată, în sensul că a efectuat regularizarea sumei aflate în discuție.
5.3.2. Recurenta apreciază că este greșită soluția curții de apel de obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată, deoarece nu s-a aflat în culpă procesuală în condițiile în care și-a executat toate obligațiile pe parcursul procesului.
Critica recurentei este fondată, întrucât până la primul termen de judecată din data de 27.06.2016 aceasta a recunoscut eroarea comisă, așa cum rezultă din adresa CNAS din data de 04.05.2016, aflată la fila 177 dosar fond. În consecință, se impunea respingerea capătului de cerere având ca obiect acordarea cheltuielilor de judecată către reclamantă.
6. Temeiul legal al soluției instanței de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul prevederilor art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C.proc.civ., Înalta Curte a respins recursurile formulate de pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice a Municipiului București, în reprezentarea Administrației Fiscale pentru Contribuabili Mijlocii București, și de reclamanta S.C. “A” S.R.L., ca nefondate. Înalta Curte a admis recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a casat, în parte, sentința atacată și, rejudecând, a respins cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată.
Această speță este cuprinsă în Buletinul Jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție – culegere de decizii pe anul 2020.
