Titlul problemei de drept: natura juridică a litigiului prin care prefectul contestă dispoziţia primarului de numire a curatorului; natura juridică a dispoziţiei primarului (Curtea de Apel Suceava/Tribunalul Suceava)
- Materia: drept administrativ și fiscal
- Subcategoria: contencios administrativ
- Obiect Ecris: 4850, anulare act administrativ
- Act normativ incident: art. 2 alin. (1) lit. c), art. 3 alin. (1), art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Codul civil; art. 229 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil
- Cuvinte-cheie: curator, drept de tutelă administrativă al prefectului
Practica judiciară
Dispoziţii legale aplicabile (aşa cum au fost identificate de Tribunalul Suceava):
– art. 229 alin. (3) Legea nr. 71/2011: până la data intrării în vigoare a reglementării prevăzute la alin. (1), atribuţiile instanţei de tutelă referitoare la exercitarea tutelei cu privire la bunurile minorului sau ale interzisului judecătoresc ori, după caz, cu privire la supravegherea modului în care tutorele administrează bunurile acestuia revin autorităţii tutelare. (32) : până la data intrării în vigoare a reglementării privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile instanţei de tutelă şi de familie (în legea privind organizarea judiciară), numirea curatorului special care îl asistă sau îl reprezintă pe minor la încheierea actelor de dispoziţie sau la dezbaterea procedurii succesorale se face, de îndată, de autoritatea tutelară, la cererea notarului public, în acest din urmă caz nefiind necesară validarea sau confirmarea de către instanţă. (33): Dispoziţiile alin. (32) se aplică în mod corespunzător şi în cazul numirii curatorului special prevăzut la art. 167 din Codul civil.
– art. 167 din Codul civil: în caz de nevoie şi până la soluţionarea cererii de punere sub interdicţie judecătorească, instanţa de tutelă poate numi un curator special pentru îngrijirea şi reprezentarea celui a cărui interdicţie a fost cerută, precum şi pentru administrarea bunurilor acestuia.
– art. 150 din Codul civil: (1) Ori de câte ori între tutore şi minor se ivesc interese contrare, care nu sunt dintre cele ce trebuie să ducă la înlocuirea tutorelui, instanţa de tutelă va numi un curator special. (2) De asemenea, dacă din cauza bolii sau din alte motive tutorele este împiedicat să îndeplinească un anumit act în numele minorului pe care îl reprezintă sau ale cărui acte le încuviinţează, instanţa de tutelă va numi un curator special. (3) Pentru motive temeinice, în cadrul procedurilor succesorale, notarul public, la cererea oricărei persoane interesate sau din oficiu, poate numi provizoriu un curator special, care va fi validat ori, după caz, înlocuit de către instanţa de tutelă.
Soluţii propuse de judecătorii din cadrul Tribunalului Suceava:
a) unii judecători au apreciat că instanţa de contencios administrativ este competentă şi au reţinut cauza spre soluţionare, analizând-o pe fond prin raportare la dispoziţiile din Codul Civil.
b) alţi judecători au respins cererea ca inadmisibilă, apreciind că acţiunea este de competenţa instanţei de contencios administrativ prin raportare la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (dreptul de tutelă administrativă al prefectului), însă, prin raportare la natura juridică a dispoziţiei primarului care este un act civil, prefectul nu poate ataca acest act.
Opinia referentului
Potrivit art. 123 din Constituţie „prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”. Din cuprinsul art. 3 din Legea nr. 554/2004 rezultă că prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale. În privinţa sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect în temeiul dispoziţiilor legale amintite, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1353/2008, decizie ce a fost reluată şi nuanţată în Decizia nr. 11/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în acord cu dispoziţiile constituţionale, a reţinut că dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului este implicit circumscris contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004.
Conform dispoziţiilor acestei legi o acţiune este admisibilă în faţa instanţei de contencios administrativ numai în măsura în care are ca obiect un act administrativ aşa cum acesta este definit în art. 2 din actul normativ amintit, respectiv este: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Rezultă, faţă de dispoziţiile art. 123 din Constituţie şi ale Legii contenciosului administrativ, că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, doar acestea fiind emise în „regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes legitim public”.
Per a contrario, actele încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile, fără realizarea puterii publice, nu pot face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.
a. În sensul că dispoziţia primarului este un act civil Raportul juridic civil este o relaţie socială, deoarece se stabileşte între oameni, fie individual, fie în colectivităţi de persoane fizice (persoane juridice). Pentru a intra în sfera raportului juridic civil, relaţia socială trebuie să fie reglementată de o normă de drept civil. Raportul juridic civil fiind un raport social, adică stabilit între oameni, subiectele sale nu pot fi decât fiinţele umane, privite fie în mod individual (persoane fizice), fie grupate (persoane juridice). Dreptul de instituire a curatelei este reglementat de Codul civil, curatela reprezintă o măsură de ocrotire a persoanei fizice, dată, în principiu, în competenţa instanţei de tutelă şi de familie. Până la reglementarea prin lege a organizării şi funcţionării instanţei de tutelă, atribuţiile acesteia sunt îndeplinite de instanţele, secţiile sau completurile specializate pentru minori si familie (legiuitorul apreciind că este vorba de o problemă de dreptul familiei, ramură a dreptului civil). Conform art. 229 din Legea nr. 71/2011, în unele situaţii obligaţia de numire a curatorului special revine autorităţii tutelare (până la data intrării în vigoare a reglementării privind organizarea şi funcţionarea instanţei de tutelă).
În schimb, chiar dacă a intervenit o delegare a competenţei în favoarea autorităţii tutelare, acest aspect nu poate să ducă la modificarea naturii juridice a actului. Condiţiile pe care autoritatea tutelară trebuie să le respecte atunci când numeşte curatorul special sunt cele reglementate în Codul civil (art. 150, art. 167). Mai mult, atâta timp cât prin legi speciale nu sunt stabilite dispoziţii specifice în sensul că dispoziţia primarului se atacă la instanţa de contencios administrativ (exemplu: Legea nr.61 privind alocaţiile de stat) şi raportat la natura civilă a actului, nu pot fi apreciate admisibile pe calea contenciosului administrativ.
b. În sensul că dispoziţia primarului este un act administrativ Actele încheiate sau emise de autorităţile publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de drept. În acest sens, trebuie verificat dacă relaţia socială este reglementată de o normă de drept civil. Relaţia socială ce se naşte este cea între autoritatea publică și persoana fizică care solicită instituirea curatelei. În această situaţie, trebuie delimitat între situaţiile în care autoritatea publică acţionează în calitate de persoană juridică de drept public sau în calitatea sa de autoritate publică cu atribuţiile date prin lege.
În situaţia de faţă, dispoziţia primarului de numire a unui curator este un act unilateral. Codul civil defineşte actul juridic unilateral ca fiind actul juridic care presupune numai manifestarea de voinţă a autorului său (art. 1324 din Codul civil). Aşadar, actul juridic unilateral este manifestarea de voinţă care generează efecte juridice deşi nu a fost acceptat de o altă persoană. Sunt acte juridice unilaterale de drept civil: legatul, acceptarea şi renunţarea la o succesiune, confirmarea unui act lovit de nulitate, revocarea unui contract, declararea rezoluţiunii, ratificarea gestiunii de afaceri, actul juridic de înfiinţarea unei fundaţii/asociaţii).
Mai mult:
- emitentul este o autoritate publică;
- actul este emis pentru satisfacerea unui interes legitim public (ocrotirea persoanei fizice);
- actul este emis în organizarea executării sau executarea în concret a legii (Codul civil);
- raportul juridic este de drept administrativ: acţiunea sau inacţiunea părţilor, în general, se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind „raporturi de putere”;
- actul este emis de pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii.
Opinia formatorului INM
Considerăm că opinia menţionată la pct. 23.2 lit. (a) de mai sus este corectă pentru motivele acolo arătate, cu următoarele corectări, precizări şi completări: Deşi suntem de acord că dispoziţia de numire a curatorului de către primar întruneşte toate elementele constitutive ale actului administrativ tipic prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (enumerate corect în susţinerea opiniei menţionate la pct. 23.2 lit. b de mai sus), observăm că această împrejurare nu atrage automat aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece, potrivit art. 5 alin. (2) din această lege, [n]u pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Datorită acestei prevederi, multe alte acte care întrunesc elementele constitutive prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 nu sunt supuse regimului juridic ale acestei legi (spre exemplu, procesele-verbale de contravenţie sau actele de restituire a unor imobile preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 emise de autorităţile publice).
Aşa cum bine se arată în cadrul opiniei de la pct. 23.2 lit. (a): Dreptul de instituire a curatelei este reglementat de Codul civil, curatela reprezintă o măsură de ocrotire a persoanei fizice, dată, în principiu, în competenţa instanţei de tutelă şi de familie. Până la reglementarea prin lege a organizării şi funcţionării instanţei de tutelă, atribuţiile acesteia sunt îndeplinite de instanţele, secţiile sau completurile specializate pentru minori si familie (legiuitorul apreciind că este vorba de o problemă de dreptul familiei, ramură a dreptului civil). Conform art. 229 din Legea nr. 71/2011, în unele situaţii obligaţia de numire a curatorului special revine autorităţii tutelare (până la data intrării în vigoare a reglementării privind organizarea şi funcţionarea instanţei de tutelă). În schimb, chiar dacă a intervenit o delegare a competenţei în favoarea autorităţii tutelare, acest aspect nu poate să ducă la modificarea naturii juridice a actului. Condiţiile pe care autoritatea tutelară trebuie să le respecte atunci când numeşte curatorul special sunt cele reglementate în Codul civil (art. 150, art. 167). Aşa fiind, dispoziţia primarului de numire a curatorului poare fi contestată exclusiv în limitele şi în cadrul procedurilor reglementate de legislaţia civilă.
Pentru aceste considerente, propunem următoarea soluţie: Dispoziţia primarului de numire a curatorului nu poate fi atacată pe calea contenciosului administrativ de către prefect, în exercitarea atribuţiilor de tutelă administrativă reglementate de dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ
Cu unanimitate se susține soluția propusă în opinia formatorului INM.
Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
Cu unanimitate a fost agreată soluția propusă de formatorul INM.
Această problemă de drept a fost discutată cu ocazia întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal – Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019.
