Prin Decizia nr.58/2022 publicată în M.Of. nr. 1120 din 21 noiembrie 2022 Înalta Curte de Casație și Justiție a admis sesizarea formulată de Tribunalul Alba – Secţia I civilă, pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea și aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 şi ale art. 13 alin. (5) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Înalta Curte a stabilit că în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 13 alin. (5) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu este necesară respectarea dreptului de preempţiune prevăzut de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 la încheierea unei convenţii având ca obiect înstrăinarea posesiei asupra unui teren agricol din extravilan.
În argumentarea deciziei ÎCCJ arată că dreptul de preempţiune definit prin art. 1.730 alin. (1) din Codul civil ca fiind dreptul de a cumpăra cu prioritate un bun, în condiţiile stabilite prin lege sau prin contract.
În cazul unui teren agricol situat în extravilan, aceste cerinţe se regăsesc în Legea nr. 17/2014, care prevede că dreptul de preempţiune trebuie respectat la înstrăinarea, prin vânzare, a unui asemenea imobil.
Din această perspectivă, examinarea chestiunii de drept presupune a se determina, în primul rând, domeniul de aplicare al art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, cu scopul de a se tranşa dacă o operaţiune juridică menţionată într-un text de lege edictat ulterior, respectiv în art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, intrat în vigoare în anul 2015 (după cum s-a arătat la paragraful 77), respectiv vânzarea posesiei, este vizată de această prevedere legală.
În acelaşi timp, însă, se impune şi interpretarea art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, în vederea identificării caracteristicilor unei varietăţi de vânzare, care ar atrage integrarea acesteia în sfera actelor juridice pentru care este necesară respectarea dreptului de preempţiune prevăzut de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.
În acest cadru, răspunsul la întrebarea adresată de către instanţa de trimitere este unul negativ.
În ceea ce priveşte sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 trebuie constatat că sintagma “înstrăinarea, prin vânzare, a terenurilor agricole situate în extravilan” are semnificaţia unui contract prin care vânzătorul transmite dreptul de proprietate asupra unui teren agricol din extravilanul localităţilor sau chiar un alt drept real compatibil cu natura imobilului înstrăinat.
Legiuitorul nu explicitează ca atare conţinutul raporturilor juridice născute din vânzarea unui asemenea imobil, făcând referire doar la operaţiunea juridică a vânzării, ca obiect al contractului, însă obiectul obligaţiei vânzătorului, în sensul de prestaţie la care partea se angajează, rezultă din coroborarea normei supuse interpretării cu celelalte dispoziţii ale reglementării cu caracter special, în ansamblul căreia se integrează, iar, pe de altă parte, cu normele la care legea trimite în mod expres.
Astfel, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 17/2014, în forma de la data încheierii contractului de vânzare, “Solicitarea şi utilizarea certificatului de carte funciară în contractele translative de proprietate privind bunurile imobile şi alte drepturi reale (s.n.) fac pe deplin dovada bunei-credinţe atât a părţilor din contract, cât şi pentru profesionistul instrumentator, cu privire la calitatea de proprietar a vânzătorului asupra imobilului supus vânzării conform descrierii din cartea funciară.”
Legea specială se aplică şi în cazul încheierii unui antecontract de vânzare-cumpărare, prevăzând, în art. 5 alin. (1), că, “În toate cazurile în care se solicită pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti care ţine loc de contract de vânzare-cumpărare, acţiunea este admisibilă numai dacă antecontractul este încheiat potrivit prevederilor Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, şi ale legislaţiei în materie, precum şi dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute la art. 3, 4 şi 9 din prezenta lege, iar imobilul ce face obiectul antecontractului este înscris la rolul fiscal şi în cartea funciară (s.n.).”
În privinţa exercitării dreptului de preempţiune la data pronunţării unei hotărâri care să ţină loc de contract de vânzare-cumpărare în situaţia în care s-a încheiat un antecontract, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 755 din 16 decembrie 2014 s-a arătat în mod explicit că instanţa de judecată învestită cu pronunţarea unei asemenea hotărâri judecătoreşti trebuie să verifice îndeplinirea tuturor condiţiilor de validitate la data pronunţării acestei hotărâri, reprezentate, în speţă, de normele legale referitoare la exercitarea dreptului de preempţiune, în vigoare la data pronunţării hotărârii judecătoreşti, când se realizează transferul dreptului de proprietate, potrivit principiului tempus regit actum (paragraful 20).
De asemenea, normele metodologice de aplicare a legii conţin prevederi relevante pentru identificarea intenţiei legiuitorului la edictarea normei în discuţie.
Art. 2 alin. (1) din Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, al ministrului apărării naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului (Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014), în forma în vigoare la data de 7 septembrie 2020 [anterioară modificărilor aduse prin Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale, ministrului dezvoltări, lucrărilor publice şi administraţiei, ministrului apărării naţionale şi ministrului culturii nr. 311/2020/94/M.12/2021/3.525/2020 pentru modificarea Ordinului viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, al ministrului apărării naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului (Ordinul nr. 311/2020/94/M.12/2021/3.525/2020), în vigoare de la 8 februarie 2021], prevede că normele metodologice se aplică “transferului dreptului de proprietate realizat în baza unui contract de vânzare-cumpărare autentificat de notarul public, precum şi în baza unei hotărâri judecătoreşti care ţine loc de contract de vânzare, dacă antecontractul este încheiat potrivit prevederilor Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, şi ale legislaţiei în materie.”
Din coroborarea acestor norme rezultă fără echivoc intenţia legiuitorului ca cerinţa respectării dreptului de preempţiune să fie aplicabilă în situaţiile de transmitere a unui drept real, de care vânzătorul poate dispune în calitate de proprietar, respectiv a dreptului de proprietate ca atare ori chiar a unui dezmembrământ al dreptului de proprietate, astfel cum pare a reieşi din art. 4 alin. (3) din lege, citat anterior. Nu este necesar a se tranşa, însă, în acest moment al analizei, dacă Legea nr. 17/2014 vizează cu certitudine şi vânzarea unui dezmembrământ al dreptului de proprietate, evaluare ce ar implica determinarea compatibilităţii acestuia cu natura bunului înstrăinat. Acest aspect ar fi relevant doar în măsura în care s-ar stabili că operaţiunea juridică de vânzare vizată de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996 poate avea ca obiect un asemenea drept real.
Prin urmare, este suficient, pentru determinarea sferei de aplicare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, a se reţine că vânzătorul poate fi doar titularul dreptului de proprietate asupra terenului agricol extravilan, bun de care dispune printr-un act juridic translativ de drept.
Or, niciuna dintre aceste condiţii nu este întrunită în cazul convenţiilor menţionate în art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, potrivit căruia: “Posesia notată în cartea funciară şi efectele juridice ale acesteia pot fi dobândite în temeiul actelor juridice între vii, translative sau constitutive, încheiate în formă autentică, inclusiv prin măsuri de executare silită sau pentru cauză de moarte, care se notează în cartea funciară.”
În aplicarea acestei norme, obiectul unui act juridic inter vivos translativ, încheiat în formă autentică, îl reprezintă transmiterea posesiei, ca stare de fapt, cu toate efectele juridice pe care aceasta le produce.
Identificarea trăsăturilor caracteristice ale unei asemenea operaţiuni juridice se bazează pe corelaţia necesară între prevederile aceluiaşi articol din care face parte norma supusă interpretării, respectiv art. 13.
Astfel, art. 13 este situat în capitolul III al Legii nr. 7/1996, referitor la înregistrarea sistematică a proprietăţilor în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară, aspect relevant pentru sublinierea faptului că legiuitorul leagă de acest tip de organizare cadastrală deschiderea din oficiu a cărţilor funciare [art. 10 alin. (5)], dar şi înscrierea din oficiu în cartea funciară, ca primă înregistrare a imobilelor în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară, rezultată ca urmare a finalizării procedurii de înregistrare sistematică [art. 14 alin. (5) şi (6)].
Art. 13 alin. (1) din lege prevede că, “În cazul imobilelor care fac obiectul înregistrării sistematice, în lipsa actelor doveditoare ale dreptului de proprietate, în documentele tehnice se va înscrie posesia de fapt asupra imobilului (…)”.
Aşadar, în cadrul înregistrării sistematice, ceea ce se înscrie în cartea funciară, din oficiu, ca primă înregistrare, este posesia de fapt asupra unui imobil, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.
Cartea funciară poate fi deschisă şi la cerere, în cazul în care nu s-a finalizat procedura de înregistrare sistematică, fiind posibilă, de asemenea, înscrierea posesiei de fapt în cartea funciară, la cerere.
În speţă, însă, după cum s-a arătat în încheierea de sesizare, este necontestat faptul că partea contractantă care a înstrăinat posesia este înscrisă în cartea funciară în temeiul art. 13 alin. (1) din lege, procedura de înregistrare sistematică fiind finalizată la nivelul unităţii administrativ-teritoriale. Prin urmare, sunt nerelevante prevederile art. 41 din lege, care se aplică exclusiv în cazul înregistrării la cerere.
Alineatul (5) al aceluiaşi art. 13, supus interpretării în prezenta sesizare, se raportează în mod necesar la ipoteza normei, descrisă în alineatul (1), ceea ce demonstrează că prin actele juridice translative, încheiate în formă autentică, se dobândeşte doar posesia, ca stare de fapt.
Or, posesia, ca stare de fapt, nu poate fi confundată cu posesia care intră în conţinutul juridic al unui anumit drept real principal, fiind vorba despre accepţiuni diferite ale noţiunii de “posesie”. Deţinătorul de fapt al unui bun care nu este, în acelaşi timp, titularul unui drept real este un simplu detentor precar, care nu poate beneficia de efectele posesiei, reglementate de art. 928-948 din Codul civil.
Constatarea conform căreia cumpărătorul posesiei nu dobândeşte un drept real este susţinută şi de un argument de ordin terminologic.
Potrivit art. 24 din Legea nr. 7/1996, “(1) Înscrierile în cartea funciară sunt: intabularea, înscrierea provizorie şi notarea.
(2) Cazurile, condiţiile şi regimul juridic al acestor înscrieri sunt stabilite de Codul civil “.
În conformitate cu art. 881 alin. (2) din Codul civil, “Intabularea şi înscrierea provizorie au ca obiect drepturile tabulare, iar notarea se referă la alte drepturi, acte, fapte sau raporturi juridice în legătură cu imobilele cuprinse în cartea funciară”.
Drepturile tabulare sunt doar drepturile reale imobiliare înscrise în cartea funciară, după cum prevede în mod expres art. 877 din Codul civil.
Or, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, supus interpretării în cauză, se referă în mod explicit la notarea în cartea funciară a posesiei dobândite în temeiul unui act autentic, menţiune de natură să excludă dobândirea unui drept tabular în baza unei asemenea convenţii.
Prin urmare, în cazul unei convenţii translative de posesie, încheiate ca un contract de vânzare, în domeniul de aplicare al art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, vânzătorul nu este titularul unui drept real şi, prin urmare, nu poate transmite mai multe drepturi decât are el însuşi.
Corelându-se această constatare cu cea expusă anterior în privinţa sferei de aplicare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, rezultă că actul juridic prevăzut de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 7/1996 nu poate fi asimilat operaţiunii juridice vizate de Legea nr. 17/2014, astfel încât nu este necesară respectarea dreptului de preempţiune la încheierea sa.
Concluzia expusă nu este infirmată de efectele juridice ale posesiei, prevăzute în alineatele următoare ale art. 13 din Legea nr. 7/1996, dobândite de către cumpărătorul din convenţia vizată de alin. (5) al normei.
. Aceste texte au următorul conţinut:
” (6) Ultimul posesor notat în cartea funciară va beneficia de intabularea dreptului său de proprietate, din oficiu, la împlinirea termenului de 3 ani, în condiţiile prevăzute la alin. (7), ca efect al joncţiunii posesiilor anterioare cu posesia sa.
(7) În toate cazurile în care s-a notat posesia în cartea funciară, dreptul de proprietate va putea fi intabulat ulterior, în următoarele condiţii:
a) din oficiu, la împlinirea unui termen de 3 ani de la momentul notării în cartea funciară, dacă nu a fost notat niciun litigiu prin care se contestă înscrierile din cartea funciară. În acest caz, prin derogare de la reglementările referitoare la uzucapiune, dreptul de proprietate se consideră dobândit prin efectul legii şi de la data împlinirii acestui termen, fără nicio altă justificare sau procedură;
b) la cererea posesorului prevăzut la alin. (1) sau a succesorilor acestuia, în baza actului de proprietate, ca urmare a dobândirii dreptului de proprietate prin oricare dintre modalităţile prevăzute de lege.”
Dispoziţiile legale citate relevă, în mod neîndoielnic, uzucapiunea, ca mod de dobândire a dreptului de proprietate şi a altor drepturi reale principale, prin joncţiunea posesiilor succesiv notate în cartea funciară, în beneficiul ultimului posesor înscris.
Prin legea specială în materia cărţii funciare se derogă de la dreptul comun, reprezentat de reglementarea uzucapiunii extratabulare din Codul civil (Art. 930 din Codul civil prevede următoarele: “(1) Dreptul de proprietate asupra unui imobil şi dezmembrămintele sale pot fi înscrise în cartea funciară, în temeiul uzucapiunii, în folosul celui care l-a posedat timp de 10 ani, dacă: a) proprietarul înscris în cartea funciară a decedat ori, după caz, şi-a încetat existenţa; b) a fost înscrisă în cartea funciară declaraţia de renunţare la proprietate; c) imobilul nu era înscris în nicio carte funciară. (2) În toate cazurile, uzucapantul poate dobândi dreptul numai dacă şi-a înregistrat cererea de înscriere în cartea funciară înainte ca o terţă persoană să îşi fi înregistrat propria cerere de înscriere a dreptului în folosul său, pe baza unei cauze legitime, în cursul sau chiar după împlinirea termenului de uzucapiune.” ), în ceea ce priveşte înscrierea din oficiu a dreptului de proprietate şi prin îndeplinirea doar a condiţiilor prevăzute în mod expres în cele două norme cu caracter special, precum şi în privinţa momentului de la care operează efectul achizitiv de proprietate al uzucapiunii. Din topografia textelor reiese că alineatul (5) se referă la acte juridice translative de posesie încheiate înainte de înscrierea din oficiu a dreptului de proprietate în beneficiul ultimului posesor notat în cartea funciară, în condiţiile alineatelor (6) şi (7) ale aceluiaşi art. 13. După acest moment, eventualele acte juridice încheiate în calitate de proprietar al bunului vor viza posesia, în accepţiunea de prerogativă a dreptului de proprietate, ţinându-se cont şi de faptul că, în această ipoteză specială de dobândire a dreptului de proprietate, efectul achizitiv se produce la împlinirea unui termen de 3 ani, calculat de la data notării primei posesii în cartea funciară. De asemenea, conform art. 14 alin. (8) din Legea nr. 7/1996, “Efectul constitutiv de drepturi cu privire la un imobil ce a făcut obiectul înregistrării sistematice operează de la data efectuării primei înscrieri subsecvente ce are la bază acte juridice constitutive sau translative de drepturi reale încheiate ulterior deschiderii din oficiu a cărţilor funciare, pentru întreaga unitate administrativ-teritorială”.
Până la împlinirea termenului de prescripţie achizitivă, când se procedează din oficiu la intabularea dreptului de proprietate, persoana înscrisă în cartea funciară nu este proprietar al imobilului.
Această constatare este în deplină concordanţă şi cu prevederile Codului civil referitoare la efectul constitutiv de drepturi prin înscrierea drepturilor reale în cartea funciară[1], aplicabile atunci când înregistrarea sistematică a fost finalizată la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale şi a fost deschisă cartea funciară (precum în speţă, deschiderea cărţii funciare efectuându-se din oficiu). În acest sens, art. 885 alin. (1) din Codul civil statuează că, “Sub rezerva unor dispoziţii legale contrare, drepturile reale asupra imobilelor cuprinse în cartea funciară se dobândesc, atât între părţi, cât şi faţă de terţi, numai prin înscrierea lor în cartea funciară, pe baza actului sau faptului care a justificat înscrierea”.
Faţă de cele ce preced rezultă că, până la intabularea dreptului de proprietate asupra imobilului, nu există nicio raţiune pentru aplicarea prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 referitoare la dreptul de preempţiune, în cazul unui teren agricol amplasat în extravilanul localităţilor.
Aplicarea normei pentru identitate de raţiune nu este admisibilă, întrucât Codul civil, prin art. 10, interzice în mod expres analogia în privinţa legilor care derogă de la o dispoziţie generală, care restrâng exerciţiul unor drepturi civile sau care prevăd sancţiuni civile. Or, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 impune o anumită condiţie pentru încheierea valabilă a contractului de vânzare, anume dreptul de preempţiune.
O constatare contrară s-ar putea fundamenta, în aceste condiţii, doar pe o prevedere expresă a legii, care nu se regăseşte, însă, în prezent, nici în reglementarea Legii nr. 17/2014, nici în cuprinsul Legii nr. 7/1996, așadar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept stabileşte că nu este necesară respectarea dreptului de preempţiune prevăzut de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 la încheierea unei convenţii având ca obiect înstrăinarea posesiei asupra unui teren agricol din extravilan.
