Prin Decizia nr.16 din 18 septembrie 2023 publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 112/8.II.2024 Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj care a sesizat ÎCCJ cu soluționarea recursului în interesul legii vizând următoarea problemă de drept: se poate considera că prevederea art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, derogă de la prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă în sensul că, în ipoteza formulării unei plângeri contravenționale, petentul nu are posibilitatea de a-și modifica cererea de chemare în judecată, inclusiv prin formularea unor motive noi de nelegalitate/netemeinicie a procesului-verbal, ulterior expirării termenului de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de contravenție?
ÎCCJ a stabilit că în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, în ipoteza formulării unei plângeri contravenționale, dispozițiile legale mai sus invocate nu exclud de la aplicare prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă.
În motivarea deciziei, ÎCCJ arată că analiza problemei de drept trebuie să pornească de la aspectele dezlegate prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Prin această decizie s-a hotărât că: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției trebuie și motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenție, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.”
Există o aparentă contradicție în dispozitivul deciziei (ceea ce a și generat interpretări divergente și o practică judiciară neunitară), întrucât, pe de o parte, se reține incidența termenului de 15 zile reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 inclusiv în ceea ce privește obligația de motivare a plângerii și, pe de altă parte, se reține incidența art. 200 din Codul de procedură civilă în situația depunerii unei plângeri nemotivate. Or, termenul reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 este un termen de decădere, ceea ce ar implica decăderea contestatorului din dreptul de a mai motiva plângerea după expirarea celor 15 zile, dar, pe de altă parte, art. 200 din Codul de procedură civilă prevede, în mod expres, că în situația depunerii unei acțiuni nemotivate „(3)… reclamantului i se vor comunica în scris lipsurile, cu mențiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse (…)”, anularea acțiunii putând să intervină doar dacă această obligație nu este îndeplinită în termenul menționat.
Analiza considerentelor Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016 este de natură să lămurească pe deplin această aparentă contradicție.
Astfel, prin considerentele de la paragrafele 68 și 69 din Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 se rețin următoarele:
„68. Analizând conținutul acelorași texte din cuprinsul Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 și pentru argumentele în continuare înfățișate, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că, în lipsa unor prevederi speciale contrare, și plângerea contravențională, similar oricărei cereri de chemare în judecată, trebuie să cuprindă toate elementele prevăzute de art. 194 din Codul de procedură civilă, inclusiv motivarea în fapt, în caz contrar fiind aplicabilă sancțiunea anulării, în condițiile prevăzute de art. 196 din același cod.
69. Prin urmare, termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, calculat de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenție, vizează atât formularea plângerii contravenționale, cât și motivarea acesteia, impunându-se a fi respectat în privința ambelor operațiuni.”
După cum se poate observa, incidența termenului de 15 zile în ceea ce privește obligația de motivare a plângerii contravenționale nu a fost dedusă de instanță, în mod direct, din prevederile art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, ci ca urmare a coroborării acestui articol cu prevederile art. 194 din Codul de procedură civilă, care reglementează cuprinsul cererii de chemare în judecată. În aceste condiții, depunerea, în termen, a unei plângeri contravenționale nemotivate nu conduce la decăderea contestatorului din dreptul de a prezenta motivele cererii sale, ci este contrară art. 194 din Codul de procedură civilă, care impune ca orice cerere de chemare în judecată să fie motivată la momentul depunerii ei, astfel încât remediile și sancțiunile sunt cele specifice, reglementate de Codul de procedură civilă în art. 196 și 200, la care, de altfel, Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 face trimitere în mod explicit.
Lipsa mențiunilor care reprezintă motivarea în fapt a plângerii contravenționale atrage, fără îndoială, nulitatea acesteia, din moment ce motivarea respectivă constituie un element esențial al unei cereri de chemare în judecată, potrivit dispozițiilor art. 196 din Codul de procedură civilă. La fel ca în cazul oricărei cereri de chemare în judecată, și în materie contravențională operează prevederile art. 200 din Codul de procedură civilă, text legal care reglementează procedura verificării și regularizării cererii de chemare în judecată.
În consecință, chiar dacă o plângere contravențională nemotivată la momentul depunerii este nulă, așa cum prevede art. 196 alin. (1) din Codul de procedură civilă, instanța este obligată, în conformitate cu prevederile art. 200 alin. (3) din același act normativ, să comunice reclamantului „în scris lipsurile, cu mențiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse”, anularea cererii urmând să intervină, conform alin. (4) din același articol, doar dacă „obligațiile privind completarea sau modificarea cererii prevăzute la art. 194 lit. a)—c),
d) numai în cazul motivării în fapt și f), precum și art. 195—197 nu sunt îndeplinite în termenul prevăzut la alin. (3)”.
Rezultă, cu evidență, că instanța supremă s-a exprimat neechivoc în cuprinsul Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016 în sensul compatibilității art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 cu dispozițiile din Codul de procedură civilă care reglementează verificarea și regularizarea cererii de chemare în judecată. În acest sens sunt relevante paragrafele 62—64 din decizia amintită:
„62. Prima chestiune de drept supusă dezlegării, prin sesizarea formulată de Tribunalul Sibiu, vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în sensul de a se stabili în ce măsură termenul de 15 zile prevăzut de acest text de lege este aplicabil și în ceea ce privește depunerea motivelor plângerii contravenționale, în condițiile în care norma în discuție stipulează că «împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia».
63. Cu titlu prealabil se constată că, așa cum este formulată sesizarea, examinarea chestiunii de drept sus-menționate vizează, implicit, analiza incidenței și, respectiv, a aplicabilității în desfășurarea procesului contravențional, în prima instanță, a procedurii de verificare a cererii și de regularizare a acesteia, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 194 și 196 din același cod.
64. Aceasta întrucât, potrivit art. 32 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, plângerea contravențională se depune la judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția, iar conform art. 47 din același act normativ, prevederile acestui act normativ special se completează și cu dispozițiile Codului de procedură civilă.”
Din cele ce precedă este clar că întreg raționamentul din Decizia instanței supreme nr. 44 din 21 noiembrie 2016 se bazează pe ideea că și în materie contravențională, în interpretarea art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, sunt incidente prevederile art. 200 din Codul de procedură civilă, instanța de judecată sesizată cu o plângere contravențională având obligația, prin urmare, să dea efect acestui din urmă text legal.
Un argument suplimentar în sprijinul acestei interpretări poate fi dedus și din hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului în Cauza Maria Lefter împotriva României, în care a fost pronunțată Decizia de inadmisibilitate din 15 aprilie 2014.
În cadrul acestei decizii, instanța europeană a reținut următoarele:
„18. În speță, Curtea a observat că judecătoria și-a întemeiat hotărârea sa pe dispozițiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă care reglementează procedura de regularizare a unei cereri. Această procedură nu se substituie unei cercetări judiciare și nu anticipează faza de admitere a probelor, însă este vorba de o etapă obligatorie care urmărește a impune reclamanților o anumită disciplină, în vederea evitării oricărei tergiversări în cadrul procedurii. Curtea a constatat că reclamanții trebuie să prezinte o cerere completă de sesizare a instanței pentru a permite judecătorului fondului să examineze cauza la prima ședință. Curtea a considerat prin urmare că, în speță, ingerința era prevăzută de lege și urmărea a asigura o bună administrare a justiției.
19. În ce privește proporționalitatea ingerinței, Curtea nu a pierdut din vedere caracterul special al căii de atac în materie contravențională. Astfel, a relevat că Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind procedura specială referitoare la plângerile contravenționale prevede expres un rol activ al instanței, aceasta din urmă trebuind să citeze părțile și să interogheze toate persoanele implicate. În același timp, Curtea a constatat că elementele indicate în art. 194 din Codul de procedură civilă — a căror omisiune în formulare putea antrena anularea cererii — sunt elemente fără de care examinarea cauzei devenea dificil de conceput.
În speță, Curtea a constatat că reclamanta a fost sancționată pe motiv de omisiune în prezentarea probelor în sprijinul plângerii sale. În plus, față de claritatea dispozițiilor din Codul de procedură civilă care privesc conținutul unei cereri cât privește elementele ei, Curtea a relevat că reclamanta a fost informată de instanță asupra omisiunii sale și de necesitatea de a prezenta probele într-un termen de 10 zile. De asemenea, a notat că instanța a informat reclamanta de sancțiunea susceptibilă a-i fi aplicată. Or, reclamanta, chiar asistată de un avocat, nu s-a conformat directivelor instanței și aceasta fără să își motiveze atitudinea.”
După cum se poate observa, conformitatea legislației naționale cu exigențele Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția) a fost analizată de instanța europeană pornind de la premisa existenței unei proceduri de regularizare inclusiv în materie contravențională, petentul fiind informat cu privire la lipsurile acțiunii și beneficiind de un termen de 10 zile pentru înlăturarea acestor lipsuri.
În ceea ce privește incidența, în materie contravențională, a dispozițiilor art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, care dă reclamantului posibilitatea să își modifice acțiunea până la primul termen de judecată, trebuie observat faptul că, odată stabilită posibilitatea motivării plângerii în cadrul procedurii de regularizare, chiar în afara termenului de 15 zile reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, nu există niciun argument pentru a înlătura de la aplicare prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă.
Așa cum s-a arătat mai sus, incidența termenului de 15 zile în ceea ce privește obligația de motivare a plângerii contravenționale a fost dedusă de Înalta Curte de Casație și Justiție, în cadrul Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, tocmai din aplicarea, în completarea normei speciale, a prevederilor legii generale. În consecință, în condițiile în care art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 a fost considerat compatibil cu art. 200 din Codul de procedură civilă, nu există motive pentru a considera că același articol ar exclude de la aplicare prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă.
De altfel, în condițiile în care contravenția reprezintă o acuzație în materie penală în sensul autonom din Convenție, se impune ca persoana acuzată de săvârșirea unei astfel de fapte să beneficieze de garanțiile reglementate de art. 6 din această convenție. Instanța europeană a statuat în repetate rânduri că „Deși statele au posibilitatea de a scoate în afara legii penale unele infracțiuni și de a le sancționa mai degrabă pe cale contravențională decât penală, autorii infracțiunilor nu trebuie să se afle într-o situație defavorabilă pentru simplul motiv că regimul juridic aplicabil este diferit de cel în materie penală” (a se vedea Cauza Anghel împotriva României, paragraful 67, și jurisprudența citată acolo). Or, nu s-ar mai putea vorbi de un proces echitabil dacă, fără un motiv justificat, persoana acuzată de săvârșirea unei contravenții ar fi pusă într-o situație mai dezavantajoasă din punct de vedere procesual, chiar prin raportare la un reclamant dintr-un litigiu de drept comun, în condițiile în care, dimpotrivă, garanțiile procesuale ar trebui asigurate la un nivel superior.
