Prin Decizia nr. 16/2023 publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 112 din 8 februarie 2024, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
Înalta Curte a stabilit că în ipoteza formulării unei plângeri contravenţionale, dispoziţiile legale mai sus invocate nu exclud de la aplicare prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, așadar chiar dacă plângerea contravențională este depusă inițial fără motivare, reclamantul are posibilitatea să își motiveze plângerea până la primul termen de judecată, beneficiind de procedura de regularizare a cererii prevăzută de Codul de procedură civilă.
În motivarea deciziei, Înalta Curte arată că instanţele de judecată au întâmpinat dificultăţi în a stabili dacă, în condiţiile în care legea specială în materie contravenţională, respectiv art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, reglementează un termen de 15 zile pentru formularea plângerii contravenţionale, petentul mai are posibilitatea să îşi modifice acţiunea, în conformitate cu prevederile art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, prin indicarea unor noi motive de nelegalitate sau netemeinicie a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.
Analiza problemei de drept trebuie să pornească de la aspectele dezlegate prin Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin această decizie s-a hotărât că: “În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei trebuie şi motivată în termenul de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, fiind supusă procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă.”
Există o aparentă contradicţie în dispozitivul deciziei (ceea ce a şi generat interpretări divergente şi o practică judiciară neunitară), întrucât, pe de o parte, se reţine incidenţa termenului de 15 zile reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 inclusiv în ceea ce priveşte obligaţia de motivare a plângerii şi, pe de altă parte, se reţine incidenţa art. 200 din Codul de procedură civilă în situaţia depunerii unei plângeri nemotivate. Or, termenul reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 este un termen de decădere, ceea ce ar implica decăderea contestatorului din dreptul de a mai motiva plângerea după expirarea celor 15 zile, dar, pe de altă parte, art. 200 din Codul de procedură civilă prevede, în mod expres, că în situaţia depunerii unei acţiuni nemotivate ” (3)… reclamantului i se vor comunica în scris lipsurile, cu menţiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse (…) “, anularea acţiunii putând să intervină doar dacă această obligaţie nu este îndeplinită în termenul menţionat.
Analiza considerentelor Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016 este de natură să lămurească pe deplin această aparentă contradicţie. Astfel, prin considerentele de la paragrafele 68 şi 69 din Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 se reţin următoarele:
“Analizând conţinutul aceloraşi texte din cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 şi pentru argumentele în continuare înfăţişate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că, în lipsa unor prevederi speciale contrare, şi plângerea contravenţională, similar oricărei cereri de chemare în judecată, trebuie să cuprindă toate elementele prevăzute de art. 194 din Codul de procedură civilă, inclusiv motivarea în fapt, în caz contrar fiind aplicabilă sancţiunea anulării, în condiţiile prevăzute de art. 196 din acelaşi cod. Prin urmare, termenul de 15 zile prevăzut de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, calculat de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de contravenţie, vizează atât formularea plângerii contravenţionale, cât şi motivarea acesteia, impunându-se a fi respectat în privinţa ambelor operaţiuni.”
După cum se poate observa, incidenţa termenului de 15 zile în ceea ce priveşte obligaţia de motivare a plângerii contravenţionale nu a fost dedusă de instanţă, în mod direct, din prevederile art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, ci ca urmare a coroborării acestui articol cu prevederile art. 194 din Codul de procedură civilă, care reglementează cuprinsul cererii de chemare în judecată. În aceste condiţii, depunerea, în termen, a unei plângeri contravenţionale nemotivate nu conduce la decăderea contestatorului din dreptul de a prezenta motivele cererii sale, ci este contrară art. 194 din Codul de procedură civilă, care impune ca orice cerere de chemare în judecată să fie motivată la momentul depunerii ei, astfel încât remediile şi sancţiunile sunt cele specifice, reglementate de Codul de procedură civilă în art. 196 şi 200, la care, de altfel, Decizia nr. 44 din 21 noiembrie 2016 face trimitere în mod explicit.
Lipsa menţiunilor care reprezintă motivarea în fapt a plângerii contravenţionale atrage, fără îndoială, nulitatea acesteia, din moment ce motivarea respectivă constituie un element esenţial al unei cereri de chemare în judecată, potrivit dispoziţiilor art. 196 din Codul de procedură civilă. La fel ca în cazul oricărei cereri de chemare în judecată, şi în materie contravenţională operează prevederile art. 200 din Codul de procedură civilă, text legal care reglementează procedura verificării şi regularizării cererii de chemare în judecată.
În consecinţă, chiar dacă o plângere contravenţională nemotivată la momentul depunerii este nulă, aşa cum prevede art. 196 alin. (1) din Codul de procedură civilă, instanţa este obligată, în conformitate cu prevederile art. 200 alin. (3) din acelaşi act normativ, să comunice reclamantului “în scris lipsurile, cu menţiunea că, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării, trebuie să facă completările sau modificările dispuse”, anularea cererii urmând să intervină, conform alin. (4) din acelaşi articol, doar dacă “obligaţiile privind completarea sau modificarea cererii prevăzute la art. 194 lit. a) -c), d) numai în cazul motivării în fapt şi f), precum şi art. 195-197 nu sunt îndeplinite în termenul prevăzut la alin. (3) “.
Rezultă, cu evidenţă, că instanţa supremă s-a exprimat neechivoc în cuprinsul Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016 în sensul compatibilităţii art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 cu dispoziţiile din Codul de procedură civilă care reglementează verificarea şi regularizarea cererii de chemare în judecată. În acest sens sunt relevante paragrafele 62-64 din decizia amintită:
“Prima chestiune de drept supusă dezlegării, prin sesizarea formulată de Tribunalul Sibiu, vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în sensul de a se stabili în ce măsură termenul de 15 zile prevăzut de acest text de lege este aplicabil şi în ceea ce priveşte depunerea motivelor plângerii contravenţionale, în condiţiile în care norma în discuţie stipulează că «împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia».
Cu titlu prealabil se constată că, aşa cum este formulată sesizarea, examinarea chestiunii de drept sus-menţionate vizează, implicit, analiza incidenţei şi, respectiv, a aplicabilităţii în desfăşurarea procesului contravenţional, în prima instanţă, a procedurii de verificare a cererii şi de regularizare a acesteia, prevăzută de art. 200 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 194 şi 196 din acelaşi cod. Aceasta întrucât, potrivit art. 32 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, plângerea contravenţională se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, iar conform art. 47 din acelaşi act normativ, prevederile acestui act normativ special se completează şi cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.“
Din cele ce precedă este clar că întreg raţionamentul din Decizia instanţei supreme nr. 44 din 21 noiembrie 2016 se bazează pe ideea că şi în materie contravenţională, în interpretarea art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, sunt incidente prevederile art. 200 din Codul de procedură civilă, instanţa de judecată sesizată cu o plângere contravenţională având obligaţia, prin urmare, să dea efect acestui din urmă text legal.
Un argument suplimentar în sprijinul acestei interpretări poate fi dedus şi din hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului în Cauza Maria Lefter împotriva României, în care a fost pronunţată Decizia de inadmisibilitate din 15 aprilie 2014.
În cadrul acestei decizii, instanţa europeană a reţinut următoarele: “În speţă, Curtea a observat că judecătoria şi-a întemeiat hotărârea sa pe dispoziţiile art. 200 alin. (3) din Codul de procedură civilă care reglementează procedura de regularizare a unei cereri. Această procedură nu se substituie unei cercetări judiciare şi nu anticipează faza de admitere a probelor, însă este vorba de o etapă obligatorie care urmăreşte a impune reclamanţilor o anumită disciplină, în vederea evitării oricărei tergiversări în cadrul procedurii. Curtea a constatat că reclamanţii trebuie să prezinte o cerere completă de sesizare a instanţei pentru a permite judecătorului fondului să examineze cauza la prima şedinţă. Curtea a considerat prin urmare că, în speţă, ingerinţa era prevăzută de lege şi urmărea a asigura o bună administrare a justiţiei.
În ce priveşte proporţionalitatea ingerinţei, Curtea nu a pierdut din vedere caracterul special al căii de atac în materie contravenţională. Astfel, a relevat că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind procedura specială referitoare la plângerile contravenţionale prevede expres un rol activ al instanţei, aceasta din urmă trebuind să citeze părţile şi să interogheze toate persoanele implicate. În acelaşi timp, Curtea a constatat că elementele indicate în art. 194 din Codul de procedură civilă – a căror omisiune în formulare putea antrena anularea cererii – sunt elemente fără de care examinarea cauzei devenea dificil de conceput.
În speţă, Curtea a constatat că reclamanta a fost sancţionată pe motiv de omisiune în prezentarea probelor în sprijinul plângerii sale. În plus, faţă de claritatea dispoziţiilor din Codul de procedură civilă care privesc conţinutul unei cereri cât priveşte elementele ei, Curtea a relevat că reclamanta a fost informată de instanţă asupra omisiunii sale şi de necesitatea de a prezenta probele într-un termen de 10 zile. De asemenea, a notat că instanţa a informat reclamanta de sancţiunea susceptibilă a-i fi aplicată. Or, reclamanta, chiar asistată de un avocat, nu s-a conformat directivelor instanţei şi aceasta fără să îşi motiveze atitudinea.”
După cum se poate observa, conformitatea legislaţiei naţionale cu exigenţele Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia) a fost analizată de instanţa europeană pornind de la premisa existenţei unei proceduri de regularizare inclusiv în materie contravenţională, petentul fiind informat cu privire la lipsurile acţiunii şi beneficiind de un termen de 10 zile pentru înlăturarea acestor lipsuri.
În ceea ce priveşte incidenţa, în materie contravenţională, a dispoziţiilor art. 204 alin. (1) din Codul de procedură civilă, care dă reclamantului posibilitatea să îşi modifice acţiunea până la primul termen de judecată, trebuie observat faptul că, odată stabilită posibilitatea motivării plângerii în cadrul procedurii de regularizare, chiar în afara termenului de 15 zile reglementat de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, nu există niciun argument pentru a înlătura de la aplicare prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă.
Aşa cum s-a arătat mai sus, incidenţa termenului de 15 zile în ceea ce priveşte obligaţia de motivare a plângerii contravenţionale a fost dedusă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în cadrul Deciziei nr. 44 din 21 noiembrie 2016, tocmai din aplicarea, în completarea normei speciale, a prevederilor legii generale. În consecinţă, în condiţiile în care art. 31 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a fost considerat compatibil cu art. 200 din Codul de procedură civilă, nu există motive pentru a considera că acelaşi articol ar exclude de la aplicare prevederile art. 204 din Codul de procedură civilă.
De altfel, în condiţiile în care contravenţia reprezintă o acuzaţie în materie penală în sensul autonom din Convenţie, se impune ca persoana acuzată de săvârşirea unei astfel de fapte să beneficieze de garanţiile reglementate de art. 6 din această convenţie. Instanţa europeană a statuat în repetate rânduri că “Deşi statele au posibilitatea de a scoate în afara legii penale unele infracţiuni şi de a le sancţiona mai degrabă pe cale contravenţională decât penală, autorii infracţiunilor nu trebuie să se afle într-o situaţie defavorabilă pentru simplul motiv că regimul juridic aplicabil este diferit de cel în materie penală” (a se vedea Cauza Anghel împotriva României, paragraful 67, şi jurisprudenţa citată acolo). Or, nu s-ar mai putea vorbi de un proces echitabil dacă, fără un motiv justificat, persoana acuzată de săvârşirea unei contravenţii ar fi pusă într-o situaţie mai dezavantajoasă din punct de vedere procesual, chiar prin raportare la un reclamant dintr-un litigiu de drept comun, în condiţiile în care, dimpotrivă, garanţiile procesuale ar trebui asigurate la un nivel superior.
