Titlul problemei de drept: posibilitatea instanței de judecată de a examina proporționalitatea sancțiunii complementare, stabilită prin procesul-verbal de contravenție (Curtea de Apel Târgu Mureş)
- Materia: drept administrativ și fiscal
- Subcategoria: alte tipuri de cauze
- Obiect Ecris: 4890, anulare act administrativ
- Act normativ incident: art. 34 alin. (1), art. 47 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
- Cuvinte-cheie: sancțiune complementară contravențională
Practica judiciară
Prin procesele-verbale de constatare a contravențiilor stabilite prin Legea nr. 171/2010, privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice și, respectiv, prin O.U.G. nr. 195/2002, privind circulaţia pe drumurile publice, agentul constatator a stabilit atât sancțiunea amenzii contravenționale, cât și sancțiunea complementară a confiscării autovehiculului (Legea nr. 171/2010)/suspendării permisului de conducere (O.U.G. nr. 195/2002).
Prin plângerile contravenționale formulate, petenții au învestit instanța de judecată, printre altele, și cu analizarea legalității și temeiniciei aplicării sancțiunii complementare, prin procesul-verbal de contravenție.
Într-o primă opinie, se consideră că instanța învestită cu soluţionarea unei plângeri contravenţionale are plenitudinea de competenţă de a analiza şi decide, în funcţie de circumstanţele cauzei, legalitatea şi proporţionalitatea sancţiunilor aplicate, atât a celor principale, cât şi a celor accesorii. Pe de o parte, se are în vedere că instituirea sancțiunii complementare ope legis, indiferent de contravenția pentru care se aplică pedeapsa principală și fără un control din partea instanței, încalcă cerința proporționalității restrângerii exercițiului unor drepturi cu situația care a determinat-o. Pe de altă parte, în sprijinul acestei opinii sunt chiar texte legale, respectiv: art. 34 din O.G. nr. 2/2001, care prevede că, „Instanţa competentă să soluţioneze plângerea (…) hotărăşte asupra sancţiunii”, fără ca dispoziţiile legale să facă distincţie între sancţiunile principale şi cele complementare și art. 5 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001, conform căruia „Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei”. De asemenea, conform art. 96 alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2002 „Sancţiunile contravenţionale complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise de lege şi se aplică prin acelaşi proces-verbal prin care se aplică şi sancţiunea principală a amenzii sau avertismentului”, scop ce infirmă, ca și textul art. 5 alin. (6) din O.G. nr. 2/2001, ipoteza aplicării sancțiunii complementare, în mod automat, în situația în care legiuitorul a prevăzut cumulativ (prin folosirea conjuncției „și”) aplicarea sancțiunii principale și a celei complementare.
Suplimentar celor arătate, s-a susținut că, referitor la proporţionalitatea sancţiunii confiscării, prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului sunt în sensul că sancţiunea complementară constând în confiscarea unui bun constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate al petentei, ocrotit de Articolul 1 al Protocolului nr.1 la Convenţie: „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale.”
Astfel, beneficiind de protecţia Articolului 1 al Protocolului 1, orice limitare adusă dreptului de proprietate asupra acestor bunuri trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să răspundă exigenţei de proporţionalitate, aşa cum rezultă din cauzele Sporrong şi Lönnroth c. Suediei (para. 69-74), Brumărescu c. României (para. 71-80) şi Vasilescu c. României (para. 51-54).
Examinând aceste condiţii, se constată că dispozițiile art. 25 din Legea nr. 171/2010, prevăd expres confiscarea mijlocului de transport, astfel încât ingerinţa este prevăzută de lege.
De asemenea, se reține că măsurile au caracterul unor sancţiuni complementare ce urmăresc să reprime şi să prevină activităţile ilicite şi încălcările la regimul silvic, apreciate de către legiuitor ca fiind de o gravitate ridicată, urmărind deci un scop legitim.
În aprecierea ultimului criteriu, Curtea Europeană a stabilit că „trebuie menţinut un echilibru just între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. Grija de a asigura un astfel de echilibru este inerentă mecanismului convenţiei. Curtea reaminteşte, de asemenea, că echilibrul este distrus atunci când persoana în cauză suportă o sarcină specială şi exorbitantă” (hotărârea Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, pag. 26 – 28).
Astfel, cerinţa proporţionalităţii presupune ca ingerinţa „să fie necesară într-o societate democratică”, să răspundă „unei nevoi sociale imperioase”, iar argumentele invocate în sprijinul ei să fie „pertinente şi suficiente” (cauza Cumpănă şi Mazăre c. României, para. 88-90).
Făcând aplicarea acestor principii în cauză, se constată că sancţiunea pecuniară aplicată prin procesul-verbal de constatare a contravenției are, prin cuantumul său, caracter represiv.
De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că prin procesul-verbal de contravenţie s-a dispus atât confiscarea specială, cât și aplicarea unei amenzi.
Din aceste împrejurări se poate aprecia că, uneori, măsura confiscării depăşeşte ceea ce este necesar pentru reprimarea încălcării produse, devenind „o sarcină specială şi exorbitantă” (cauza Sporrong şi Lonnroth mai sus citată, para. 26 – 28).
Nu în ultimul rând, deşi din redactarea textelor ce prevăd sancţiunile complementare pare a rezulta, de cele mai multe ori, că acestea se aplică de drept, trebuie reamintit că prin jurisprudenţa în cauzele Sabou şi Pârcălab c. României (para.48) şi Cumpănă şi Mazăre c. României (para. 117), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a criticat modalitatea de aplicare a unei sancţiuni în mod automat şi fără a putea fi supusă aprecierii instanţelor judecătoreşti, statuând că o asemenea reglementare nu este compatibilă cu prevederile Convenţiei.
Într-o a doua opinie, referitor la soluţia de înlăturare a sancţiunii complementare, s-a considerat că legiuitorul a prevăzut expres și aplicarea unei sancţiuni complementare (conform art. 100 alin. 3 din O.U.G. nr. 195/2002 „constituie contravenţie şi se sancţionează cu amenda prevăzută în clasa a II-a de sancţiuni şi cu aplicarea sancţiunii contravenţionale complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de zile, săvârşirea de către conducătorul de autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai a următoarelor fapte, la lit. b fiind prevăzută cea de neacordarea priorităţii de trecere pietonilor angajaţi în traversarea regulamentară a drumului public prin locurile special amenajate şi semnalizate, aflaţi pe sensul de deplasare a autovehiculului, tractorului agricol sau forestier ori tramvaiului).
S-a apreciat, așadar, că legiuitorul a impus imperativ şi sancţiunea complementară care operează de drept, ori de câte ori se constată întrunite elementele constitutive ale faptei contravenţionale sancționată atât cu amenda, cât și cu sancțiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a conduce, deoarece legiuitorul a stabilit în termeni neechivoci inclusiv durata acestei sancţiuni complementare, de 30 de zile, această formulare fiind de natură să excludă exercitarea unui drept de apreciere al judecătorului. Judecătorul este ţinut să aplice textul de lege şi să dea eficienţă voinţei legiuitorului.
Prevederile O.G. nr. 2/2001 stabilesc într-adevăr, cu caracter de principiu, că sancţiunile se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, existând, aşadar, o marjă de apreciere atât pentru agentul constatator, cât şi pentru instanţă, de natură să determine o corectă individualizare a sancţiunilor concret aplicate.
În cazuri derogatorii, legiuitorul a intervenit imperativ, iar la momentul la care a incriminat anumite fapte contravenţionale, în aprecierea gradului de pericol social abstract, a decis asupra sancţiunilor aplicabile.
În acest sens sunt şi dispoziţiile legale analizate în prezenta cauză, legiuitorul impunând aplicarea sancţiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de zile, pe considerente ce ţin de gradul de pericol social abstract, apreciat ca atare la momentul incriminării contravenţiei şi care nu face obiectul aprecierii instanţelor judecătoreşti.
Sancţiunea complementară raportat la actul normativ care o instituie este justificată de imperativul protejării interesului social şi al ordinii de drept prin adoptarea unor măsuri specifice de preîntâmpinare şi sancţionare a faptelor care generează sau ar putea genera consecinţe negative, cum ar fi vătămarea sănătăţii şi integrităţii pietonilor… etc.
De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că sancţiunea aplicată este precis şi concret raportată la un anumit tip de contravenţii, nefiind aşadar o sancţiune automat aplicată oricărui tip de contravenţii şi indiferent de valoarea socială protejată.
Prin urmare, din acest punct de vedere, soluţia legislativă se justifică în condiţiile în care ţine cont de tipul contravenţiei şi are în vedere necesitatea prevenirii faptelor care aduc atingere unui interes general. Raportat la valoarea socială ocrotită prin incriminarea acestui tip de contravenţii, măsura are caracter rezonabil în condiţiile în care este esenţialmente temporară.
Prin decizia nr. 64/25 septembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. 1535/1/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca inadmisibile, sesizările formulate de Tribunalul Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarele nr. 6793/190/2015 şi nr. 8529/314/2015, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:
„În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3), art. 5 alin. (6) şi art. 10 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 96 alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, și ale textului legal ce reglementează contravenția în cauză, respectiv art. 102 alin. (3) lit. e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.195/2002:
(1) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se poate considera aplicată doar prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția, fără a se preciza natura și durata sancțiunii în cuprinsul procesului-verbal;
(2) dacă se consideră că sancțiunea complementară se aplică de drept, prin menționarea textului legal ce sancționează contravenția;
(3) dacă sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce se consideră aplicată prin reținerea permisului de conducere;
(4) dacă nelegalitatea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce se poate invoca, din oficiu, de către instanță.”
Apreciind asupra inadmisibilității sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că practica judiciară reflectă mai multe orientări jurisprudențiale în privința chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării, situație în care lămurirea acestora ar trebui să constituie obiectul recursului în interesul legii, în condițiile art. 514 – 515 din Codul de procedură civilă.
Opinia referentului
Nu a fost exprimată.
Opinia formatorului INM
Din cuprinsul opiniilor arătate la pct. 27.1 rezultă că, formulată general, problema de drept care a condus la divergenţa de practică judiciară este aceea dacă instanţa sesizată cu o plângere contravenţională îndreptată împotriva unui proces-verbal de constatare a contravenţiei în care s-a aplicat atât o sancţiune principală, cât şi o sancţiune complementară poate menţine sancţiunea principală şi înlătura sancţiunea complementară prevăzută de lege, sau dacă poate hotărî asupra sancţiunii complementare în alte limite decât cele prevăzute de lege.
O.G. nr. 2/2001 nu reglementează regimul juridic al sancţiunii complementare şi de aceea va trebui completată cu dispoziţiile Codului penal (potrivit art. 47 din ordonanţă, [d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură civilă, după caz).
În materie penală, regula este aceea a aplicării obligatorii a sancţiunii complementare (care, în acest caz, constă în interzicerea unor drepturi) atunci când aceasta este prevăzută de lege [cf. art. 67 alin. (2) Cod penal, [a]plicarea pedepsei interzicerii exercitării unor drepturi este obligatorie când legea prevede această pedeapsă pentru infracţiunea săvârşită].
Considerăm că această regulă este obligatorie şi în materie contravenţională.
Aşadar, dacă legea prevede aplicarea unei sancţiuni contravenţionale complementare pentru săvârşirea unei contravenţii iar instanţa sesizată cu plângerea îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare reţine existenţa contravenţiei, nu poate înlătura sancţiunea complementară prevăzută de lege şi nu o poate individualiza în alte limite decât cele prevăzute de lege.
Este adevărat că potrivit art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, instanţa este competentă să hotărască asupra sancţiunii dar, la fel ca în cazul oricărei alte hotărâri, va trebui să se conformeze legii.
Prezenta opinie nu se opune ca în anumite circumstanţe o sancţiune complementară anume să fie analizată în lumina Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi a practicii judiciare a instanţei de la Strasbourg şi să fie înlăturată sau redusă, dar această situaţie nu poate reprezenta regula.
Drept urmare, propunem următoarea soluţie:
Instanţa de judecată nu poate înlătura sancţiunea complementară atunci când aceasta este prevăzută de lege şi, în aplicarea dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, nu poate hotărî asupra sancţiunii complementare în alte limite decât cele prevăzute de lege.
Opinii exprimate de participanții la întâlnire:
În unanimitate, participanții au agreat prima opinie exprimată la nivelul Curții de Apel Târgu Mureș, în sensul că instanța învestită cu soluţionarea unei plângeri contravenţionale are plenitudinea de competenţă de a analiza şi decide, în funcţie de circumstanţele cauzei, legalitatea şi proporţionalitatea sancţiunilor aplicate, atât a celor principale, cât şi a celor accesorii, context în care poate decide inclusiv înlăturarea sancțiunii complementare, în măsura în care aplicarea sancțiunii nu respectă cerința de proporționalitate, în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului.
Pentru practica CEDO relevantă privind garanțiile procesuale în materie contravențională a fost indicată decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 8/19.03.2018 (RIL).
Notă: Problema de drept a mai făcut obiectul dezbaterilor cu prilejul Întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, desfășurată la Curtea de Apel Oradea, în perioada 30-31 mai 2016, ocazie cu care a fost însușită în unanimitate opinia formatorului INM, conform căreia „Interpretarea normelor naționale ce reglementează răspunderea contravențională într-un sens care să concorde cu jurisprudența CEDO în materie conduce la concluzia că instanța de judecată are un drept de apreciere în privința sancțiunii complementare, chiar dacă sancțiunea principală este menținută. Așa cum CEDO a reținut în cauza Malige împotriva Franţei, 23 septembrie 1998, parag. 39-409, din cauza caracterului preventiv, punitiv şi disuasiv al sancţiunii aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie în materie penală sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea procesului-verbal, care au atras, pentru contravenienţi, sancţionarea cu amendă, cu aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea permisului de conducere” (s.n.).
Această problemă de drept a fost discutată la întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, dedicată discutării aspectelor de practică neunitară în materia dreptului administrativ și financiar-fiscal – Curtea de Apel Iași, 23-24 mai 2019.
