Titlul problemei de drept: În situația în care, ulterior înregistrării dosarului la Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, persoanele îndreptățite optează pentru returnarea dosarelor către comisiile locale de fond funciar în vederea restituirii în natură a terenurilor, pentru ca ulterior dosarul administrativ să fie retrimis Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor cu aceeași propunere de acordare despăgubiri prin echivalent, începe să curgă un nou termen de 36 de luni, conform art. 34 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, sau se menține în favoarea părții beneficiul termenului scurs anterior?
- Materia: civil
- Subcategoria: drepturi de proprietate și alte drepturi reale
- Obiect ECRIS: Lege nr. 165/2013
- Acte normative incidente: art. 34 alin. (1)-(4), art. 35 alin. (2)-(3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările şi completările ulterioare;.
- Cuvinte cheie: cerere de restituire dosar; termen
Opinia Institutului Național al Magistraturii
Potrivit art. 34 alin. (1)-(4) din Legea nr. 165/2013, dosarele înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor vor fi soluţionate în termen de 60 de luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, cu excepţia dosarelor de fond funciar, care vor fi soluţionate în termen de 36 de luni; dosarele care vor fi transmise Secretariatului Comisiei Naţionale ulterior datei intrării în vigoare a prezentei legi vor fi soluţionate în termen de 60 de luni de la data înregistrării lor, cu excepţia dosarelor de fond funciar, care vor fi soluţionate în termen de 36 de luni; numărul dosarelor prevăzute la alin. (1) şi data înregistrării dosarelor prevăzute la alin. (2) se publică pe pagina de internet a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi se comunică, la cerere, persoanelor îndreptăţite; dosarele se soluţionează în ordinea înregistrării lor la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, respectiv Secretariatul Comisiei Naţionale.
În conformitate cu art. 35 alin. (2) – (3) din lege, în cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 şi 34, persoana care se consideră îndreptăţită se poate adresa instanţei judecătoreşti prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluţionarea cererilor; în cazurile prevăzute la alin. (1) şi (2), instanţa judecătorească se pronunţă asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condiţiile prezentei legi.
Prin Decizia nr. 25/16.04.2018 – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 468/06.06.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a decis, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. II din Legea nr. 368/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, în cazul persoanelor îndreptăţite la despăgubiri în temeiul Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care au optat pentru returnarea dosarelor înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor către entităţile învestite cu soluţionarea notificării, în vederea restituirii, în natură sau prin compensare cu alte bunuri, a imobilelor, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a legii, că se aplică în mod corespunzător termenele prevăzute de art. 33 alin. (1) şi art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, cu modificările şi completările ulterioare. Termenele prevăzute de art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, cu modificările şi completările ulterioare, curg de la data înregistrării dosarelor returnate la entităţile învestite cu soluţionarea notificării.
Dacă cererea formulată conform art. II din Legea nr. 368/2013 nu poate fi soluţionată prin restituirea în natură sau prin compensare cu alte bunuri, dispoziţia/decizia iniţială aflată în dosarul returnat de Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor continuă să producă efecte, fiind incidentă procedura măsurilor compensatorii sub formă de puncte prevăzută de capitolul III al Legii nr. 165/2013, cu modificările şi completările ulterioare.
În argumentarea soluției sale, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut următoarele:
“Reglementarea Legii nr. 165/2013 a fost determinată de pronunțarea de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, la 12 octombrie 2010, a Hotărârii-pilot în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, această lege reprezentând soluția legislativă de îmbunătățire a mecanismului de acordare a despăgubirilor în materia retrocedărilor, în considerarea observațiilor și recomandărilor Curții de la Strasbourg cu privire la ineficacitatea mecanismului intern de despăgubiri existent la acel moment, de natură a crea o problemă sistemică, recurentă și de amploare.
Măsurile recomandate în acest sens au fost: amendarea mecanismului de restituire prin intermediul unei reforme legislative care să creeze reguli clare, accesibile, simplificate și previzibile, dublate de o practică judiciară și administrativă coerentă, stabilirea unor termene constrângătoare și realiste și sancțiuni pentru fiecare etape administrativă. Curtea de la Strasbourg a analizat Legea nr. 165/2013, în Cauza Preda și alții împotriva României, din perspectiva termenelor și a posibilității unui control jurisdicțional, și a reținut, la acel moment, că nu se poate concluziona că mecanismul creat este ineficace.
Pentru urgentarea și finalizarea procesului de restituire în natură și prin echivalent, Legea nr. 165/2013 a instituit o serie de termene, atât în sarcina solicitanților, cât și în sarcina entităților învestite de lege, după cum urmează:
– un termen de decădere de 90 de zile, modificat în 120 de zile prin Legea nr. 368/2013, în care persoanele care se consideră îndreptățite pot completa cu înscrisuri dosarele depuse la entitățile învestite de lege. Termenul curge de la data la care persoanei i se comunică în scris documentele necesare soluționării cererii sale;
– 1 ianuarie 2014, termen până la care entitățile învestite de lege au obligația de a stabili numărul cererilor înregistrate și nesoluționate, de a afișa aceste date la sediul lor și de a le comunica Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, urmând ca aceasta să le publice pe pagina proprie de internet;
– termene stricte în care entitățile învestite de lege au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, și de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora, după cum urmează:
- a) 12 luni, pentru entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr de până la 2.500 de cereri;
- b) 24 de luni, pentru entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr cuprins între 2.500 și 5.000 de cereri;
- c) 36 de luni, pentru entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr de peste 5.000 de cereri. Aceste trei termene încep să curgă de la data de 1 ianuarie 2014;
– un termen de 60 de luni de la data intrării în vigoare a noii legi pentru soluționarea dosarelor înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, cu excepția dosarelor de fond funciar, care vor fi soluționate în termen de 36 de luni;
– un termen de 60 de luni de la data înregistrării pentru soluționarea dosarelor care vor fi transmise Secretariatului Comisiei Naționale ulterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, cu excepția dosarelor de fond funciar, care vor fi soluționate în termen de 36 de luni.
Prin acordarea termenului de decădere de 90 de zile, modificat în 120 de zile prin Legea nr. 368/2013, intenția legiuitorului a fost de a înlătura pasivitatea eventuală a persoanelor îndreptățite în ceea ce privește dovedirea pretențiilor și, implicit, eliminarea blocajului la care s-ar ajunge prin tergiversarea completării dosarului cu actele necesare soluționării.
Necesitatea unor termene diferite de soluționare se datorează numărului diferit de cereri nesoluționate până la momentul actual de la nivelul diverselor entități învestite de lege cu soluționarea acestora. Aceste termene sunt rezonabile, având în vedere că termenul de 36 de luni este aplicabil exclusiv în situații excepționale, și anume: Comisiei pentru aplicarea Legii nr. 10/2001 din cadrul municipiului București. De asemenea, acordarea de termene diferite se justifică și prin lipsa actelor doveditoare în multe dintre situațiile existente, ținând seama de faptul că se instituie în sarcina entităților învestite de lege obligația de a comunica în scris persoanelor îndreptățite documentele necesare soluționării cererilor.
Termenele de 12, 24, respectiv 36 de luni încep să curgă de la data de 1 ianuarie 2014, deoarece este necesară o perioadă premergătoare efectuării procedurilor administrative necesare implementării noului cadru legislativ, alocării de resurse materiale și umane și pentru ca autoritățile locale și centrale să își îndeplinească obligațiile legale prevăzute în noua lege.
Prin lege, în spiritul asigurării celerității procedurii, dar și al respectării principiului liberului acces la justiție, se prevăd următoarele remedii în fața instanțelor judecătorești: Decizia emisă de entitatea învestită de lege poate fi atacată de persoana care se consideră îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul entității, în termen de 30 de zile de la data comunicării. În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34 din Legea nr. 165/2013, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa secției civile a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul entității, în termen de 6 luni de la expirarea termenelor respective.
Aceste prevederi exprese privind accesul liber la justiție al persoanelor îndreptățite, nemulțumite de pasivitatea entităților învestite de lege cu privire la soluționarea cererilor în termenele prevăzute de noua lege, urmăresc evitarea blocajelor care pot interveni la nivel administrativ în ceea ce privește finalizarea procesului de restituire. De asemenea, pentru garantarea aplicării eficiente a legii, se instituie un sistem specific de sancțiuni pentru neîndeplinirea obligațiilor care izvorăsc din aceasta, extinzându-se categoriile de persoane care pot fi sancționate contravențional, precum și sfera actelor definite ca fiind contravenții.
Art. 180 alin. (1) din Codul de procedură civilă definește termenul procedural ca fiind intervalul de timp în care poate fi îndeplinit un act de procedură sau în care este interzisă îndeplinirea acestuia. Dispozițiile art. 33 din Legea nr. 165/2013 instituie anumite termene procedurale de soluționare a cererilor de către entitățile învestite de lege cu atribuții în procesul de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv și înăuntrul cărora persoanele îndreptățite nu pot formula cereri în instanță (Decizia Curții Constituționale nr. 88 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 16 aprilie 2014, paragraful 34).
Termenele instituite de dispozițiile art. 33-35 din Legea nr. 165/2013 sunt termene procedurale legale, imperative sau prohibitive și absolute. Regulile de calcul al termenelor procedurale sunt prevăzute de art. 181 din Codul de procedură civilă, care constituie dreptul comun în materie, astfel încât, ori de câte ori legea nu prevede expres o altă regulă specială pentru calculul unui anumit termen, se vor aplica regulile generale instituite de acest text legal. Durata termenelor procedurale presupune stabilirea punctului de plecare a termenului (art. 184 din Codul de procedură civilă), precum și a punctului de împlinire (art. 182 din Codul de procedură civilă). Cât privește momentul de la care începe să curgă termenul procedural, art. 184 din Codul de procedură civilă dispune că termenele încep să curgă de la data comunicării actelor de procedură, dacă legea nu dispune altfel.
Punctul de împlinire este acela în care termenul procedural își realizează efectul, în sensul că fie încetează posibilitatea de a mai exercita dreptul în vederea căruia termenul a fost acordat (termen imperativ), fie, dimpotrivă, se naște dreptul de a efectua anumite acte de procedură (termen prohibitiv).
Prin Decizia nr. 600 din 20 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 973 din 5 decembrie 2016, Curtea Constituțională a reținut, în ce privește dispozițiile art. I din Legea nr. 368/2013, că acestea introduc, modifică și completează o serie de prevederi din Legea nr. 165/2013. Potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta, iar intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază.
În considerarea celor statuate de Curtea Constituțională nu se poate reține că termenele procedurale prevăzute de art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nu sunt aplicabile și “cererilor” formulate de către “persoanele îndreptățite” de returnare a dosarelor înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor către entitățile învestite cu soluționarea notificării, în vederea restituirii, în natură sau prin compensare cu alte bunuri. Este real că art. 3 din Legea nr. 165/2013, definind înțelesul unor expresii și termeni utilizați în cuprinsul actului normativ, arată că termenul “cereri” înseamnă notificările formulate în temeiul Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, însă, ca urmare a completării legii prin art. II din Legea nr. 368/2013, trebuie înțeles că în noțiunea de “cerere” este inclusă și cererea de returnare a dosarului către entitatea inițial învestită cu soluționarea notificării și care s-a dezînvestit prin soluționarea notificării.
Obiectul cererii de returnare a dosarului către entitatea învestită de lege are drept scop reanalizarea posibilității de restituire, în natură sau prin compensare cu alte bunuri, și, în aceste limite, urmează a se pronunța entitatea învestită de lege. Or, în etapa administrativă desfășurată în fața entității învestite de lege cu soluționarea unei notificări se analizează calitatea de persoană îndreptățită, existența dreptului și întinderea acestuia, în raport cu dovezile prezentate de “persoana care se consideră îndreptățită”.
De vreme ce dosarul de despăgubiri se află la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 în faza de cerere depusă, dar nesoluționată de autoritatea competentă – Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, și nu de entitatea învestită de lege, nu sunt incidente dispozițiile art. 33 din lege, ci dispozițiile art. 34, care instituie obligația de soluționare a dosarelor fundamentate pe Legea nr. 10/2001 în termen de 60 de luni de la intrarea în vigoare a legii, pentru dosarele deja înregistrate la secretariatul comisiei, sau de la data înregistrării, pentru dosarele transmise de către entitățile învestite cu soluționarea notificărilor în condițiile art. 33 din aceeași lege. Însă, în ce privește momentul de la care curg termenele pentru soluționarea “cererilor” de către entitatea învestită de lege, acesta nu poate fi cel stabilit prin dispozițiile art. 33 alin. (2). Dispozițiile art. 33 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 sunt aplicabile numai pentru raporturile existente la data intrării în vigoare a legii și au ca situație premisă ca “cererile” (notificările în temeiul Legii nr. 10/2001) să se fi aflat înregistrate și să nu fi fost soluționate.
În condițiile în care prin art. II din Legea nr. 368/2013, în vigoare începând cu data de 24 decembrie 2013, s-a stabilit un termen de 60 de zile, în care persoanele îndreptățite pot opta pentru returnarea dosarelor către entitățile învestite de lege, în vederea restituirii, în natură sau prin compensare cu alte bunuri, este evident că pentru situația nou-născută nu pot să curgă termenele de la un moment anterior nașterii dreptului, respectiv a obligației de soluționare a cererii. “Cererile de returnare a dosarelor” înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor către entitățile învestite de lege cu soluționarea notificării, în vederea restituirii, în natură sau prin compensare, nu pot fi asimilate “cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001”, obiectul și scopul acestora fiind distinct.
Este real că prin art. 8 din Legea nr. 165/2013 s-a prevăzut un termen de 120 de zile de centralizare a tuturor cererilor, inclusiv a cererilor din dosarele înregistrate la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, în care persoanele optează, în condițiile art. 42 din lege, pentru returnarea dosarului la comisia locală, în vederea atribuirii de teren, însă această dispoziție era incidentă numai cererilor formulate în baza legilor fondului funciar, pentru că legea nu a permis inițial a se formula cereri de returnare și a dosarelor constituite în baza Legii nr. 10/2001. Prin Legea nr. 368/2013 nu s-a prevăzut momentul de la care curg termenele prevăzute de art. 33 alin. (1) raporturilor juridice născute la intrarea sa în vigoare, astfel că sunt aplicabile dispozițiile de drept comun, respectiv art. 184 din Codul de procedură civilă – momentul returnării dosarului către entitatea învestită de lege cu soluționarea cererii având ca obiect restituirea în natură sau prin compensare cu alte bunuri, respectiv momentul înregistrării la entitatea învestită de lege.
De altfel, pentru dosarele care urmau a fi transmise Secretariatului Comisiei Naționale ulterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013 s-a prevăzut că termenul de 60 de luni acordat pentru soluționare începe să curgă de la data înregistrării lor. Pentru dosarele returnate (transmise) de Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor (și constituite în baza Legii nr. 10/2001) către entitățile învestite, prin Legea nr. 368/2013 nu s-a mai prevăzut momentul de la care curg termenele prevăzute de art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, astfel că sunt incidente dispozițiile din Codul de procedură civilă.
Prin urmare, la prima întrebare formulată de instanța de trimitere trebuie să se răspundă în mod afirmativ, în sensul că se aplică în mod corespunzător termenele prevăzute de art. 33 alin. (1) și art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 – iar termenele prevăzute de art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 curg de la data înregistrării la entitățile învestite de lege a dosarelor returnate de către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
În ce privește cea de-a doua întrebare adresată de instanța de trimitere, deși aceasta este formulată prin raportare la prima întrebare și care a primit un răspuns afirmativ, se constată, raportat la problemele de drept expuse în încheierea de sesizare, că această întrebare trebuie recalificată în sensul “dacă deciziile emise de entitățile învestite de lege în prima etapă administrativă și aflate în dosarele returnate de către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor continuă să producă efecte în ce privește recunoașterea dreptului la măsuri reparatorii sau sunt incidente pe deplin dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 care prevăd obligativitatea analizei existenței și întinderii dreptului de proprietate, respectiv restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile legii.”
Cererea formulată de persoana îndreptățită la despăgubiri în temeiul Legii nr. 10/2001 de returnare a dosarului de către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor către entitatea învestită cu soluționarea notificării, în vederea restituirii, în natură sau prin compensare cu alte bunuri, se soluționează prin emiterea unei decizii.
Sintagma “entitățile învestite cu soluționarea notificării” are drept scop identificarea entității, în sensul că este aceea care a emis dispoziția/decizia aflată în dosarul returnat și nu trebuie interpretat în sensul că va avea loc o soluționare pe fond a notificării. Etapa administrativă a soluționării notificării fiind depășită prin emiterea dispoziției este evident că dispozițiile art. II din Legea nr. 368/2013 prevăd numai analiza posibilității restituirii, în natură sau prin compensare cu alte bunuri.
Dreptul de opțiune al persoanelor îndreptățite la despăgubiri (persoană căreia i-a fost recunoscut dreptul la măsuri reparatorii de către “unitatea deținătoare” sau “entitatea învestită cu soluționarea notificării”) de a solicita returnarea dosarelor nu poate echivala cu o renunțare la drepturile deja recunoscute anterior și să aibă drept consecință repunerea în discuție a existenței dreptului și a întinderii acestuia. Dispozițiile art. II din Legea nr. 368/2013 sunt clare și neechivoce în ce privește scopul returnării, acela de a se analiza posibilitatea restituirii, în natură sau prin compensare cu alte bunuri.
Prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 sunt constituționale în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate. Având în vedere cele statuate de Curtea Constituțională, este evident că dispozițiile/deciziile de acordare a măsurilor reparatorii emise în procedura Legii nr. 10/2001 și a Legii nr. 247/2005, în baza unor hotărâri judecătorești, nu mai pot face obiect de analiză și cenzură din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei, fiind încălcate dispozițiile art. 21 alin. (3) din Constituția României, republicată, și cele ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În cauză nu sunt incidente cele statuate de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, la paragraful 48 raportat la paragraful 46, întrucât în cauză s-au analizat atribuțiile Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, prevăzute de art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (8) din Legea nr. 165/2013, care sunt ulterioare emiterii deciziei în condițiile art. 33 din Legea nr. 165/2013 sau cele emise ca urmare a dispozițiilor art. II din Legea nr. 368/2013 prin raportare tot la dispozițiile art. 33.”
Raportat la cele specificate în cadrul acestei decizii, apreciem că și în cazul returnării dosarelor către comisiile locale de fond funciar în vederea restituirii în natură a terenurilor, pentru ca ulterior dosarul administrativ să fie retrimis Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor cu aceeași propunere de acordare despăgubiri prin echivalent, începe să curgă un nou termen de 36 de luni de la data reînregistrării lor, conform art. 34 alin. (2) din lege.
În concluzie, opinia I.N.M. este aceea că în cazul returnării dosarelor către comisiile locale de fond funciar în vederea restituirii în natură a terenurilor, pentru ca ulterior dosarul administrativ să fie retrimis Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor cu aceeași propunere de acordare despăgubiri prin echivalent, începe să curgă un nou termen de 36 de luni de la data reînregistrării lor, conform art. 34 alin. (2) din lege.
În unanimitate, participanții și-au însușit soluția expusă în opinia I.N.M.
Această problemă de drept a fost discutată cu ocazia întâlnirii președinților secțiilor civile ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel – Timișoara, 5-6 martie 2020.
